Ivana Sůsová

29. srpna 2008

 

Vývoj evropského správního práva trestního souvisí ve svojí podstatě přirozeně s vývojem evropského správního práva vůbec, byť se zde na druhé straně projevují zákonitě určitá specifika.⁹⁰

Jak bývá upozorňováno, dochází v oblasti práva veřejného ke vzájemnému sbližování právních řádů i jejich harmonizaci s právem komunitárním daleko pomaleji, než je tomu ve sféře soukromoprávní. Pokud se týče správního práva trestního, existuje tu obdobná situace jako v oblasti trestního práva: národní trestní právo včetně té jeho části, která byla vydána na základě závazků plynoucích ze smluv, ale ani harmonizační snahy orgánů Evropských společenství netvoří tzv. supranacionální evropské správní právo trestní, tj. není výsledkem zákonodárné moci jeho orgánů, jehož aplikace by byla svěřena jeho příslušným orgánům. Mezi jinými výslovně platí, že do působnosti Evropského soudního dvora nepatří opatření orgánů činných v trestním řízení a policie, jejichž účelem je zajištění práva, pořádku a vnitřní bezpečnosti členských států Evropských společenství. Na druhé straně nezbytnost spolupráce v nejrůznějších oblastech (hospodářské, pohybu osob, zajištění vnitřního pořádku) vede členské země k tomu, že harmonizují svoje trestněsprávní předpisy. Významně působí také skutečnost, že členské státy musí zajistit aplikaci komunitárního práva mimo jiné i prostřednictvím sankcí tak, aby komunitární právo bylo efektivně prováděno, což zajišťuje harmonizaci vnitrostátních právních řádů a jednotnou aplikaci komunitárního práva. Tato povinnost bývá buď výslovně stanovena v komunitárních aktech, nebo plyne z obecné povinnosti stanovené v primárním právu Evropských společenství.⁹¹

Dalším důležitým faktorem ovlivňujícím vývoj správního práva zemí Evropských společenství i komunitárního práva je činnost Evropského soudního dvoru, který ve svých rozhodnutích běžně aplikuje tzv. obecné právní zásady a principy. Tyto obecné zásady právní přitom nejsou obsaženy ani ve zřizovacích smlouvách, ani v sekundárním právu Evropských společenství. Evropský soudní dvůr je dovodil z obecných zásad mezinárodního práva, zásad, které jsou společné právním řádům členských států, i zásad plynoucích z uspořádání samotného komunitárního systému.⁹² Řada z nich má přímý význam pro správní právo a konkrétně pro správní právo trestní. Jedná se např. o zásadu práva na obhajobu, zákazu retroaktivity, zákazu dvojího postihu za týž čin, zásadu rovnosti, proporcionality, právní jistoty, předvídatelnosti práva a další. Tento postup, který zasahuje stále širší okruh vztahů, má vliv na sjednocování právní úpravy, ale také na výkon veřejné správy členských států v určitých jednotných kvalitativních mezích. To vede některé autory až k závěru, že tu vzniká evropské správní právo.

Pokud se týče správního práva trestního, nutno vzpomenout význam Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, doplněné v dalších letech řadou dodatkových protokolů. Zvláštní pozornost si zaslouží čl. 6 odst. l EÚLP, podle kterého má každý právo, jedná-li se o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu, aby tato věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným orgánem (v obou autentických zněních byl použit výraz tribunál) zřízeným zákonem, čili právo na tzv. fair proces.

Jedná se tu, stručně řečeno, zejména o:

– kvalitu procesu (právo na spravedlivý, slušný fair proces vedený veřejně a v přiměřené lhůtě, při respektování presumpce neviny a stanovených minimálních práv obviněného);

– kvalitu orgánu, který o „trestním obvinění“ rozhoduje. Z EÚLP nevyplývá, že by to nutně musel být soud ve smyslu ústavy, integrovaný do soustavy soudů, ale musí to být orgán nezávislý a nestranný zřízený zákonem, který projednává věc buď již v prvním stupni, nebo alespoň v rámci přezkoumání rozhodnutí, a to v plné jurisdikci, tj. jedná jak o otázkách právních, tak i skutkových.⁹³

Z dikce zmíněného ustanovení i navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze jednoznačně dovodit, že pojem „trestní obvinění“ se týká rozhodování o jakémkoli protiprávním jednání, které je postižitelné trestem, tedy nejen o postihu za soudní delikty, ale i za správní delikty, a to jak fyzických, tak i právnických osob.⁹⁴ Mimo to jak Evropský soud pro lidská práva, tak dříve existující Evropská komise pro lidská práva dospěly v řadě svých judikátů a jiných aktů k závěru, že jakákoli veřejnoprávní ustanovení sankční povahy nelze posuzovat podle jejich označení, nýbrž obsahu a účelu.

Tyto principy jsou uznávány i orgány Evropských společenství bez ohledu na skutečnost, že tato integrace není členem Rady Evropy. Navíc rozhodnutí těchto orgánů ovlivnila činnost správních orgánů jednotlivých zemí i pokud se týče procesních postupů, dokazování, používání diskrečního práva a v řadě dalších oblastí, které jsou významné pro trestní právo správní. Vývoj v oblasti správního práva se v současné době ubírá cestou vytváření a prosazování určitých právních standardů (acquis du Conseil de l’ Europe), které by měly být realizovány v právních řádech jednotlivých evropských zemí. Významnou roli na tomto poli sehrála Rada Evropy a její orgány, konkrétně pak Výbor ministrů a samozřejmě Evropský soud pro lidská práva.

Z aktů Rady Evropy je třeba na prvém místě uvést Rezoluci Výboru ministrů Rady Evropy /77/ 31 z 28. 9. 1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy. Podle ní každý, kdo je účastníkem správního řízení a jako takový může být omezen ve svých právech, svobodách či zájmech správním aktem, má právo vyjádřit se ke skutečnému stavu věci, uvést důkazy, resp. navrhnout, jakými prostředky má být dokazování vedeno. O tomto právu musí být správním orgánem včas a řádně poučen. Ještě před vydáním rozhodnutí má účastník řízení právo požádat, aby byl vhodnými prostředky informován o všech známých skutečnostech, na jejichž základě má být správní akt vydán. Dále se může nechat v řízení zastupovat a využít právní pomoc. Je též třeba dát mu možnost obeznámit se s odůvodněním správního aktu, které musí být buď jeho součástí, nebo má být účastníkovi sděleno písemně a v přiměřené lhůtě. Konečně musí být, opět písemně, poučen o možnosti podat opravné prostředky proti správnímu aktu, kterým je zasahováno do jeho práv, svobod či zájmů, včetně lhůt, kdy je tak možno učinit.

Je třeba předeslat, že tato rezoluce, jakož i další zmíněné akty sice nejsou právně závazné, ale fakticky požívají vysokou autoritu a tvoří jakýsi pilíř standardů správního práva, které by měly být respektovány jak v aplikační praxi, tak i legislativě členských zemí.

Na tuto rezoluci navázala řada doporučení Výboru ministrů z let 1980–2004. Pro oblasti správního trestání je významné doporučení č. /80/ 2 z 11. 3. 1980 týkající se výkonu diskrečního oprávnění v oblasti správy. Podle něj se při správním uvážení mají správní orgány řídit následujícími principy: nesledovat svým rozhodnutím jiný než předepsaný účel, vycházet pouze ze skutečností, které jsou pro daný případ relevantní, a přitom zachovávat objektivitu a nestrannost, dodržovat rovnost před právem a nepřipouštět diskriminaci, dbát na vyváženost mezi tím, co je účelem rozhodnutí, a tím, jaký nepříznivý zásah do práv, svobod a zájmů může toto rozhodnutí vyvolat, rozhodovat v rozumné, danému případu přiměřené lhůtě a posuzovat zvláštní okolnosti případu v souladu s uplatněním obecných směrnic. Obecné směrnice, podle nichž se postupuje při použití diskrečního oprávnění, mají být zveřejněny nebo účastníku řízení náležitým způsobem a v nezbytném rozsahu sděleny. Správní orgán má postupovat při použití diskrečního oprávnění podle obecných směrnic obsažených v Rezoluci /77/ 31 a jestliže se od nich odchýlí, musí to odůvodnit. Je třeba, aby správní akt, který je vydán na základě správního uvážení, byl přezkoumatelný soudem či jiným nezávislým orgánem. To ovšem nevylučuje, aby nebyl přezkoumáván také správním orgánem jak z hlediska zákonností, tak i správnosti.

Dále je třeba zmínit doporučení /84/ 15 z 18. 9. 1984 týkající se odpovědnosti veřejné správy. Podle něj vzniká povinnost nahradit škodu v případě, že se veřejný orgán nechová tak, jak by bylo lze podle práva rozumně očekávat vůči poškozené osobě. Výslovně se předpokládá, že o takové nesprávné chování půjde v případě přestoupení práva.

Povinnost nahradit škodu vznikne, i když sice splněny zmíněné podmínky nejsou, pokud by však nebylo spravedlivé, aby poškozený subjekt sám snášel újmu vyvolanou správním aktem. Podmínkou zde je, že akt byl vydán ve veřejném zájmu, pouze jedna osoba či omezená skupina lidí přitom utrpěly újmu a šlo o akt výjimečné povahy nebo s výjimečnými následky. V tomto případě může být škoda nahrazena jen zčásti podle principů spravedlnosti. Nárok na náhradu škody lze přiměřeně snížit ba i odmítnut, jestliže se poškozený svým zaviněním nebo neuplatněním nároku podílel na vzniklé škodě. Totéž platí, přispěla-li ke vzniku škody osoba, za niž je oběť podle vnitrostátního práva odpovědná. Vyloučeno je vázat uplatnění nároku na náhradu škody na povinnost poškozeného uplatnit tento nárok nejprve vůči úřední osobě, která jménem veřejného orgánu jednala. Rozhodnutí o poskytnutí náhrady škody by mělo být prováděno co možná bez prodlení.

Z hlediska správního trestání je významné rovněž doporučení /89/ 8 z 13. 9. 1989 upravující prozatímní soudní ochranu poskytovanou ve správních věcech. Podle něj platí, že byl-li podán návrh na soudní přezkoumání správního aktu, o němž soud dosud nerozhodl, může navrhovatel požádat, aby soud nařídil vůči tomuto aktu předběžné opatření. Takové opatření má soud nařídit zejména v takovém případě, kdy by výkon správního aktu mohl způsobit obtížně napravitelnou újmu a vznikají-li zřejmé pochybnosti o platnosti aktu. Soud může předběžně nařídit, aby výkon správního aktu byl zcela nebo zčásti odložen, obnoven stav narušený vydáním správního aktu nebo určit, že správní orgán musí splnit určitou povinnost. O předběžném opatření má soud rozhodnout bezodkladně, avšak straně, proti níž opatření směřuje, i dotčeným třetím osobám má být dána možnost, aby se před soudem vyjádřily.

Konečně je to doporučení /91/ 1 z 13. 2. 1991 vztahující se ke správním sankcím, jimiž se rozumí pokuta i jakékoli jiné trestní opatření peněžité nebo nepeněžité povahy. Na prvém místě je stanovena zásada, že správní sankce a podmínky, za nichž mohou být použity, musí stanovit zákon. Vyloučena je retroaktivita, nabude-li však po spáchání činu platnost předpis, který umožňuje ukládat mírnější sankci, má být skutek posouzen podle té úpravy, která je pro pachatele výhodnější. Jestliže by naopak bylo možno uložit za čin v době jeho spáchání mírnější sankci, nelze uložit sankci přísnější, i kdyby to předpisy účinné v době ukládání sankce dovolovaly. Uplatněna má být zásada non bis in idem. V případě, že má být skutek potrestán více správními orgány podle předpisů, které chrání různé zájmy, je nezbytné, aby každý z nich zvážil, že za daný skutek již byla uložena jiná správní sankce.

Je třeba, aby postih za protiprávní jednání byl proveden v přiměřené lhůtě, a správní orgány mají postupovat v sankčním řízení rychlostí, která je rozumná vzhledem k okolnostem případu. Každé řízení směřující k uložení sankce musí být uzavřeno konečným rozhodnutím.

Vedle obecných principů, které obsahuje Rezoluce /77/ 31, mají být při ukládání správních sankcí respektovány ještě principy zvláštní: osoba, vůči níž řízení směřuje, musí být seznámena s jeho důvody, je třeba jí poskytnut dostatečný čas k přípravě obhajoby, tato osoba, resp. její zástupce, musí být seznámena s důkazy, o které se řízení opírá, a má právo se vyjádřit ke každé věci, o níž má být v řízení rozhodnuto, rozhodnutí, jímž se ukládá sankce, musí být řádně odůvodněno. Jestliže s tím osoba souhlasí, lze od uvedených principů upustit za předpokladu, že jde o méně závažné případy, a jako sankce mohou být uloženy jen nízké peněžité pokuty. Pokud s tím však vysloví nesouhlas, musí být uvedené principy dodrženy. Důkazní břemeno spočívá zásadně na správním orgánu. Správní akt, jímž se ukládá sankce, musí být přezkoumatelný alespoň z hlediska zákonnosti nezávislým a nestranným soudem.

Speciální doporučení Výboru ministrů (2004) 20 z 15. 12. 2004 bylo přijato ohledně soudní kontroly správních aktů, a to jak individuálních, tak normativních právních aktů. Podle tohoto doporučení by měly soudnímu přezkumu podléhat veškeré správní akty v plném rozsahu, ať se týkají osob fyzických či právnických, případně i subjektů, které chrání kolektivní zájmy, a to jak z hlediska zákonnosti, procesních vad i zneužití pravomoci. Na soud by se měly subjekty obracet až po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení, jejichž délka by neměla být příliš dlouhá. Lhůty pro zahájení řízení před soudem mají být patřičné a přiměřené. Přístupu k soudům by neměly bránit příliš vysoké náklady na řízení. Soudní přezkum je třeba svěřit nezávislým a nestranným soudům, ať správním, nebo řádným. Lhůta, v níž soudy rozhodují, by měla být přiměřená, řízení před nimi kontradiktorní a soudy by měly rozhodovat v plné jurisdikci, ve veřejném řízení a jejich rozsudky by měly být odůvodněné. Bude-li správní akt shledán nezákonným, měl by soud disponovat prostředky ke zjednání nápravy nejméně v rozsahu zrušení takového aktu. Soudy by měly mít možnost nařizovat předběžná opatření ve věci samé.

Mimo doporučení byla v návaznosti na zmíněnou rezoluci přijata ještě doporučení /81/ 19 z 25. 11. 1989 upravující přístup k informacím, které mají k dispozici orgány veřejné moci, a doporučení /87/ 16 z 17. 9. 1987 ohledně řízení, která se týkají velkého počtu osob, doporučení /9/ z roku 2001, o alternativním řešení sporů, /16/ z roku 2003, o výkonu úředních a soudních rozhodnutí v oblasti správního práva; tato doporučení ovšem nemají přímý význam v oblasti správního trestání. Dále je třeba připomenout doporučení Výboru ministrů Rady Evropy /87/ 15 z roku 1987, o úpravě používání dat v policejním sektoru, které se týká zpracování dat policií (pod pojmem policejní činnost se přitom výslovně rozumí nejen činnost související se stíháním trestných činů, ale též s udržováním veřejného pořádku, což zahrnuje také projednávání správních deliktů). V souvislosti s konstituováním obecného správního práva bývá připomínán význam dokumentu Evropského výboru pro právní koordinaci zvaný Principy správního práva týkající se vztahů mezi úřady a soukromými osobami z 31. 5. 1996. V těchto Principech jsou obsažena doporučení pro zakotvení jistých standardů v právních řádech jednotlivých zemí. Jak patrno, objevuje se v nich řada zásad, které jsou obsaženy ve výše zmíněné rezoluci a doporučeních. Principy vymezují např. pojem správního aktu, úřadu, diskreční moci, rovnosti, podjatosti úředníků, poučovací povinnosti správních orgánů, přístupu k informacím a další. Pokud se týče správních sankcí, jde podle Principů o akty, kterými jsou ukládány pokuty, peněžitá či jiná opatření. Pouze zákon může stanovit, jaké chování je protiprávní a jaké sankce za něj lze uložit. Vyloučena je retroaktivita právních předpisů, současně však platí, že jednání je třeba postihnout podle toho ustanovení, které je pro pachatele příznivější, pokud toto platilo v době, kdy k činu došlo, resp. které platí v době, kdy je projednáváno. Zdůrazněna je nezbytnost respektování zásady non bis in idem. Je-li věc projednávána více správními orgány, z nichž každý chrání různé zájmy, musí každý z nich přihlédnout při ukládání sankce k tomu, že již došlo k postihu jiným orgánem. Obdobně jako v doporučení /84/ 15 je řešena otázka náhrady škody. Platí, že správní akty musí být přezkoumatelné soudy, které jsou nezávislé a nestranné.

Pro správní trestání je důležitá rovněž Směrnici Evropského parlamentu a Rady 95 /46/ ES z 24. 10. 1995, o ochraně jednotlivců se zřetelem na zpracování osobních dat a o volném pohybu takových dat, která ukládá povinnost správce dat chránit osobní údaje, mezi něž nepochybně patří i ty, které se vztahují ke správnímu trestání. Mezi jiným je zde státům uloženo zajistit každé osobě právo, že nebude podléhat rozhodnutí vytvářejícímu právní důsledky týkající se dané osoby, nebo které by na ni mělo významný dopad, pokud by bylo založeno výhradně na automatickém zpracování dat.

Vytváření evropského správního práva trestního může nepochybně ovlivnit i snaha o přijetí kodexu tzv. supranacionálního trestního práva,⁹⁵ které je formulováno v podobě nezávazného Evropského modelového trestního zákona obsahujícího řadu institutů týkajících se ukládání veškerých veřejnoprávních sankcí. V této souvislosti se hovoří o tzv. europeizaci trestního práva, jíž se má na mysli harmonizace vnitrostátních trestněprávních norem a vytváření evropského trestního práva, což představuje soubor trestněprávních norem společných evropským zemím.⁹⁶  Zde však bývá připomínáno, že by se europeizace a vytváření evropského trestního práva neměly zásadně stavět proti sobě, protože první je prostředkem k dosažení druhého.⁹⁷ Vzhledem k tomu, co bylo uvedeno, mutatis mutandis to pak platí i o správním právu trestním.

 

⁹⁰ Viz k tomu PÍTROVÁ, L., POMAHAČ, R. Evropské správní soudnictví. Praha : C. H. Beck, 1998; PÍTROVÁ, L., POMAHAČ, R. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora. 1–4. Praha : Linde, 2000, 2001, 2005, 2006; POMAHAČ, R. Evropské právo. Praha : Karolinum, 2003; POMAHAČ, R. Evropské veřejné právo. Praha : ASPI, 2004; TICHÝ, L., ARNOLD, R., SVOBODA, P., ZEMÁNEK, J., KRÁL, R. Evropské právo. Praha : C. H. Beck, 2006.

⁹¹ SIMON, D. Komunitární právní řád. Praha : ASPI, 2005, s. 171–172.

⁹² SIMON, D., cit. práce, s. 374–375.

⁹³ Viz k tomu HUBÁLKOVÁ, E. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Právo na spravedlivé řízení a další procesní práva. Praha : ASPI, 2006, s. 49–55.

⁹⁴ V tomto smyslu je čl. 6 Úmluvy od počátku jeho aplikace interpretován i našimi správními soudy např. poř. č. 736, SJS, 2001, č. 1, rozsudek Nejvyššího správního soudu 6 As 63/2005-63 a rozsudek čj. 4 As 10/2006-57.

⁹⁵ PIPEK, J. Evropský modelový trestní zákon. Právník, 1999, č. 3, s. 820 a násl.

⁹⁶ KMEC, J. Evropské trestní právo. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 9–10.

⁹⁷ Podrobněji o tom pojednává VRTEK, M. Budoucnost trestního práva v kontextu evropeizace. Trestněprávní revue, 2007, č. 2, s. 33–36.