Realizaci práva na shromažďování v rámci ShrZ lze rozdělit do několika fází:

A. Ohlášení

B. Příprava shromáždění

C. Průběh shromáždění

D. Závěr shromáždění

Na následujících řádcích se budeme věnovat postupu úřadu v jednotlivých fázích shromáždění s ohledem na možnost jeho zákazu či rozpuštění.

 

Shromažďovací právo stojí na oznamovacím principu, z čehož vyplývá, že úřad shromáždění nepovoluje, pouze je mu prostřednictvím formálního dokumentu ohlašováno.

Dle § 5 odst. 3 ShrZ musí svolavatel[1] v oznámení uvést:

a) účel shromáždění, den a místo jeho konání a dobu zahájení; jde-li o shromáždění na veřejném prostranství, též předpokládanou dobu jeho ukončení;

b) předpokládaný počet účastníků shromáždění;

c) opatření, která provede, aby se shromáždění konalo v souladu se zákonem, zejména potřebný počet pořadatelů starších 18 let, které k organizaci shromáždění určí, a způsob jejich označení;

d) má-li jít o pouliční průvod, výchozí místo, cestu a místo ukončení;

e) jméno, příjmení a trvalý pobyt svolavatele, u právnické osoby její název a sídlo a jméno, příjmení a bydliště toho, kdo je zmocněn v této věci jednat jejím jménem;

f) jméno, příjmení a trvalý pobyt toho, kdo je zmocněn jednat v zastoupení svolavatele.

Má-li se shromáždění konat pod širým nebem mimo veřejná prostranství,[2] je svolavatel povinen k oznámení přiložit souhlas toho, kdo je vlastníkem, případně uživatelem pozemku.

Ustanovení § 16 ShrZ vylučuje v řízení o zákazu shromáždění nebo o době jeho ukončení působnost správního řádu. V případě, že nejsou dány zákonné důvody pro zákaz, žádné řízení se nepovede a použitelnost správního řádu, zejména co do obecné úpravy způsobu podání, jeho náležitostí a postupu úřadu, je zde dána.

Časté spory vznikají ohledně ohlášeného a skutečného účelu shromáždění. Zatímco v médiích je ohlášené shromáždění prezentováno jako demonstrace extremistů, formálně ohlášený účel shromáždění je nezávadný. Dostáváme se tedy k otázce, zda může úřad zkoumat i jiné skutečnosti, než které byly uvedeny v oznámení (např. zkušenost s předchozími shromážděními totožného svolavatele, jeho internetové stránky).[3] Již ze samotného zákona o shromažďování lze jasně dovodit, že úřad posuzuje pouze formální náležitosti ohlášení. Ustanovení § 10 odst. 1 totiž uvádí, že „úřad, jemuž bylo shromáždění oznámeno, je zakáže, jestliže by oznámený účel shromáždění směřoval k výzvě…“

Možnost zákazu je vztažena pouze k oznámenému účelu. Navíc lze pochybovat o tom, jak by úřady zjišťovaly faktický účel shromáždění. Za prvé nemají prostředky k tomu, aby zjistily kdo se skutečně shromáždění zúčastní a navíc lze pochybovat o relevantnosti těchto údajů. Nelze totiž preventivně zakázat shromáždění jenom proto, že se ho mají zúčastnit osoby s určitou extremistickou minulostí nebo sympatizující s určitým extremistickým hnutím.[4] Takovýto přístup by odpovídal spíše totalitnímu státu, který dle svého uvážení rozhoduje o tom, komu práva náleží a komu ne.

Nejvyšší správní soud ve věci zákazu shromáždění MND[5] mimo jiné uvedl následující:

Toto obiter dictum v odůvodnění, které jinak potvrzovalo rozhodnutí Městského soudu v Praze, trpí hned několika zásadními vadami, které, dle mého názoru, byly produktem časové tísně v níž Nejvyšší správní soud rozhodoval.

Nejvyšší správní soud zde při odkazu na německou judikaturu srovnává nesrovnatelné. Obecné přístupy Spolkového ústavního soudu k právu shromažďovacímu (viz níže) přenositelné sice jsou, nelze však pomíjet zcela odlišnou úpravu německého zákona o shromažďování (VersG). Zatímco český ShrZ nepřipouští hodnocení dalších okolností jako je právě den konání pochodu a jeho případný vztah k rušení veřejného pořádku, VersG to výslovně umožňuje. I přesto je však německá judikatura ke správnímu uvážení úřadů velice přísná. Zatímco VersG povoluje přesunout rozhodnutím úřadu trasu pochodu a stanovit jiné omezující podmínky, ShrZ toto neumožňuje a ponechává pouze na svolavateli, zda návrhu úřadu vyhoví (§ 8). Sám úřad tedy nemůže, jak by mohlo ze shora citovaného rozhodnutí plynout, změnit datum či místo shromáždění.

Odkaz na rozhodování ESLP je přinejmenším sporný, neboť na jedné straně skutečně tento soud připouští, že oficiální účel shromáždění (i sdružení) může být odlišný od skutečného, avšak druhým dechem hned dodává, že je třeba tyto skutečnosti ověřit v praxi, tedy tím, jak se bude subjekt chovat. Z jeho judikatury rozhodně nelze dovodit příklon k preventivním zákazům, jak by se mohlo ze shora citovaného judikátu Nejvyššího správního soudu zdát. Stanovení omezujících podmínek, které jsou pro ESLP přijatelné, zákon o shromažďování neumožňuje.

Na jednu stranu je sice pravdou, že nelze zákony vykládat pouze gramatickým výkladem, nelze však text zákona ignorovat. Pouze jeví-li se text nejednoznačným je na místě přistoupit k dalším metodám výkladu. Text zákona je v tomto případě jasný. Řešením spíše zůstává novelizace, která by vedla k zavedení více stupňů omezení shromáždění, přičemž nejvyšším stupněm by byl zákaz shromáždění.

Je pravdou, že naše liberální právní úprava do určité míry může nahrávat extremistům, kteří nastrčí fyzickou osobu, jež podá formálně bezvadné ohlášení. Pokud má úřad neformální informace o tom, že skutečný účel shromáždění je jiný, měl by kontaktovat Policii (městskou policii), aby zajistila dostatek pořádkových sil, dále by měl proškolit svého zástupce, kterého na shromáždění vyšle, případně může zajistit přítomnost znalce z oblasti extremismu (těmi disponuje i Policie ČR).

 

Nyní se vraťme zpět k formálním náležitostem ohlášení. Pokud oznámení nemá všechny náležitosti, nejedná se o platné oznámení a úřad je povinen vyzvat svolavatele k odstranění vad (§ 5 odst. 6). O platné oznámení se jedná až po odstranění vad, a až v této době nastávají účinky oznámení a též vznikají oprávnění svolavatele dle § 6 ShrZ. 

O případném zákazu shromáždění musí úřad rozhodnout bezodkladně, nejpozději však do tří dnů od okamžiku, kdy obdržel platné oznámení, nebo v oznámení byly odstraněny vady a stalo se platným.

Problematickou se jeví lhůta tří kalendářních dnů k zákazu shromáždění po podání oznámení (§ 11 odst. 1). Pokud je doručeno oznámení těsně před svátky (např. 23. 12.) nebo před prodlouženým víkendem, nemá úřad fakticky možnost v této krátké lhůtě shromáždění zakázat. Oznamovatel se případně může bránit zákazu shromáždění tím, že podá v této době oznámení, třeba i několik měsíců dopředu (ne však více než 6 měsíců[6]). Tuto skutečnost lze považovat za jeden z deficitů současného ShrZ, neboť za optimálnější lze považovat lhůtu určenou dle pracovních dnů.

Tato fáze v sobě zahrnuje svolání shromáždění a příchod účastníků na shromaždiště. V této fázi vznikají svolavateli některá práva (např. nechat vyhlásit pozvání na shromáždění v místním rozhlase), ale i povinnosti, jejichž nesplnění je přestupkem.[7]

Úřad, jestliže již uběhla lhůta k zákazu shromáždění, nebo oznámení bylo formálně bezvadné, může tohoto času využít k operativním schůzkám s Policií, městskou policí a svolavatelem k zajištění řádného průběhu shromáždění. Z těchto schůzek může vyplynout nejen přesnější představa o plánovaném průběhu shromáždění, ale i reálný odhad toho, zda svolavatel bude schopen dostát svým povinnostem (např. zajistit potřebný počet způsobilých pořadatelů starších 18 let). Právním základem k výzvám úřadu vůči svolavateli k prokázání určitých skutečností a případně ke schůzkám s úřadem je svolavatelova povinnost poskytnou úřadu na jeho žádost součinnost nezbytnou k zajištění řádného průběhu shromáždění [§ 6 odst. 5 písm. a)].

Předem je třeba zdůraznit, že za pokojný průběh shromáždění odpovídá svolavatel. Nepodaří-li se svolavateli při narušení pokojného průběhu shromáždění zjednat nápravu, požádá bez zbytečného odkladu o potřebnou pomoc úřad nebo příslušný útvar Policie ČR a vlastními prostředky vyzve účastníky k obnovení pokojného průběhu shromáždění. Poruší-li tuto svou povinnost, je odpovědný za přestupek (§ 6 odst. 6, § 14 odst. 1).

Vlastní shromáždění může začít s ohlášenou hodinou, ale spontánně může začít i dříve. V této chvíli se aktivuje oprávnění úřadu shromáždění rozpustit z důvodů v zákoně uvedených.

Může se stát, že svolavatel nesplní svou oznamovací povinnost vůči úřadu nebo shromáždění pořádá i přes jeho zákaz. Skutečnost, že shromáždění nebylo oznámeno, ačkoliv oznámeno být mělo, není samo o sobě důvodem k rozpuštění shromáždění. Nejprve musí být splněny zákonné důvody rozpuštění (§ 12 odst. 3, § 10 odst. 1 a 3).[8] 

To však neplatí, jestliže bylo shromáždění zakázáno, a přesto se koná. V takovém případě zástupce úřadu (není-li zástupce, pak velící příslušník Policie ČR) vyzve svolavatele, aby shromáždění neprodleně ukončil. Pokud svolavatel neučiní účinná opatření, aby se účastníci pokojně rozešli, sdělí zástupce úřadu účastníkům, že shromáždění je rozpuštěno a vyzve je, aby se pokojně rozešli. Sdělení musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné a aby se s ním všichni účastníci shromáždění mohli seznámit. V praxi je nejčastěji používán megafon. Pokud se účastníci nerozejdou, je na místě zásah Policie.

Je třeba poznamenat, že i v případech, kdy nejsou důvody pro rozpuštění shromáždění, mohou být svolavatel či účastníci odpovědni za přestupek.[9] Horní hranice pokut svolavateli (max. 5000,- Kč) se však jeví ve vztahu k velkým akcím typu technoparty nebo tisícovým demonstrací jako směšně malá. Samotnou účast na zakázaném shromáždění postihovat nelze.

Dále je nutno zdůraznit, že za přestupek svolávání nebo pořádání zakázaného shromáždění dle § 14 odst. 1 ShrZ je odpovědný nejen svolavatel, ale i všichni pořadatelé, tj. osoby, které pomáhají organizovat shromáždění. Pořadatelé jsou odpovědni, i když se svolavatele nepodaří určit. Za pořadatele lze většinou označit osoby vedoucí shromáždění, fakticky organizující. K vyhodnocení těchto skutečností budou ve správním řízení stěžejní zejména videozáznamy ze shromáždění a svědecké výpovědi. Za pořadatele nelze považovat osobu, která se pouze hlasitě vyjadřuje k postupu státních orgánů, např. prostřednictvím megafonu, ale pouze osobu, která se fakticky stará o průběh shromáždění nebo ho řídí.[10]

Zástupci úřadu často stojí při politicky motivovaných shromáždění před otázkou, zda pro pořádání shromáždění extremistickým uskupením, jehož insignie účastníci nesou, mohou shromáždění rozpustit.

Odpověď na tuto otázku ukázal postup ÚMČ Brno – střed dne 1.5.2007 při demonstraci Národního odporu (viz blíže kap. Extremistická symbolika a její postih). Úřad přizval znalce z oboru extremismu (Miroslava Mareše), který měl za úkol vyhodnotit, zda nápisy Národní odpor a související symbolika a propagace internetové adresy www.odpor.org mohou souviset s nějakou organizací, která popírá nebo omezuje osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů anebo která se dopouští nebo hodlá dopouštět násilí anebo navazuje na dědictví hitlerovského nacismu takovým způsobem, který je možné pokládat za hrubě neslušný.

Znalec vyhodnotil Národní odpor jako neonacistickou organizaci, která svými hesly a počínáním (vzhledem ke svému jasnému charakteru) musí nutně směřovat k popírání a omezování práv jiných, což bylo důvodem pro úřad, aby ve smyslu § 10 odst. 1 písm. a) ShrZ toto shromáždění rozpustil, čehož bylo fakticky dosaženo až po tvrdém zásahu policie.

Jestliže úřad z různých důvodů nebude mít možnost zajistit účast znalce z oboru extremismu, může se sám seznámit s charakterem organizace, která ve skutečnosti shromáždění pořádá, a to ve Zprávách o problematice extremismu na území ČR umístěných na internetových stránkách Ministerstva vnitra ČR.

Shromáždění však může být pořádáno organizací, která sama o sobě nesměřuje k potlačování práv a svobod člověka, avšak na tomto shromáždění dojde k výzvám naplňujícími důvody rozpuštění shromáždění. Z tohoto důvodu je povinností zástupce úřadu průběh shromáždění řádně sledovat a vyhodnocovat.[11]

 

Poslední fáze se skládá z ukončení shromáždění a rozchodu účastníků. Prioritně je oprávněn ukončit shromáždění svolavatel. Jestliže se účastníci v pokoji nerozejdou, může požádat o zásah Policii.[12] Jestliže má být zásahem úřadu či Policie shromáždění rozpuštěno, i v tomto případě má svolavatel právo nejprve shromáždění sám ukončit. Jestliže neuposlechne nebo jsou jeho výzvy neúčinné, nastupuje oprávnění úřadu svou výzvou shromáždění rozpustit. Přednost svolavatele jako osoby oprávněné ukončit shromáždění má svou výhodu v tom, že účastníci lépe přijmou ukončení shromáždění ze strany svolavatele, než ze strany orgánu veřejné moci.

Po ukončení shromáždění jsou účastníci povinni pokojně se rozejít. Je-li   shromáždění rozpuštěno, jsou povinni neprodleně opustit místo shromáždění. V rozchodu jim nesmí být žádným způsobem bráněno [§ 7 odst. 2, § 14 odst. 2 písm. g)]. Neuposlechnutí výzvy může být opět považováno za přestupek.[13]

Dostáváme se k otázce, zda neukončení shromáždění svolavatelem,[14] v případech kdy má být shromáždění rozpouštěno, může být považováno za přestupek. Lze se domnívat, že nikoliv, neboť přestupky svolavatele jsou taxativně vymezeny v § 14 odst. 1 ShrZ. K přestupku neuposlechnutí výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci, dle PřesZ, může dojít až mimo režim ShrZ (např. po marné výzvě policisty k opuštění určitého prostoru po rozpuštění shromáždění zástupcem úřadu, vlastní vytlačení účastníků z určitého prostoru je již výkonem zajištění veřejného pořádku v režimu zákona o Policii ČR[15]).