Bankovič a spol. v. Belgie, Česko, Dánsko, Francie, Island, Itálie, Lucembursko, Maďarsko, Německo, Nizozemí, Norsko, Polsko, Portugalsko, Řecko, Spojené království, Španělsko a Turecko

Rozhodnutí Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti z 12. 12. 2001
  
Evropská Úmluva o lidských právech a základních svobodách nemůže být uplatňována na chování signatářských států na celém světě. ESLP se musí snažit eliminovat mezery v ochraně lidských práv s ohledem na stanovení extra-teritoriální pravomoci státu pouze tehdy, když dotčené území podléhá působnosti Úmluvy.
 
V lednu 1999 ohlásila Organizace severoatlantnické smlouvy, že podnikne letecké útoky na území Svazové republiky Jugoslávie, pokud nebude vyhověno požadavkům mezinárodního společenství. Vzhledem k tomu, že úsilí dosáhnout politického řešení kosovského konfliktu jednáním selhala, Severoatlantická rada rozhodla o zahájení náletů, které trvaly od 24. března do 8. června 1999. Dne 23. dubna 1999 krátce po druhé hodině v noci byla jedna z budov rozhlasového a televizního centra v Bělehradě zasažena řízenou střelou vypuštěnou z letadla vzdušných sil NATO. Dvě ze čtyř podlaží budovy se zřítila a velín byl zničen. Dcera prvního a druhého stěžovatele, synové třetího a čtvrtého stěžovatele a manžel pátého stěžovatele byli při tomto útoku zabiti a šestý stěžovatel byl zraněn. Při bombardování této budovy bylo celkem zabito šestnáct lidí a dalších šestnáct vážně zraněno.

Všichni stěžovatelé jsou občany SRJ a svou stížností na bombardování cílů v Bělehradu dne 23. dubna 1999 silami NATO namítali porušení čl. 2 (právo na život), čl. 10 (svoboda projevu) a čl. 13 (právo na účinný opravný prostředek) Úmluvy. Pro úplnost je třeba dodat, že stížnost adresovaná Evropskému soudu pro lidská práva nebyla jediným prostředkem právní obrany týkající se bombardování Bělehradu. Již v dubnu 1999 zahájila SRJ soudní řízení proti Belgii a devíti dalším státům a požádala o přijetí předběžných opatření podle čl. 73 Jednacího řádu Mezinárodního soudního dvora. Mezinárodní soudní dvůr tuto žádost svým usnesením dne 2. června 1999 zamítl, ale řízení nebylo zastaveno.

Většina vlád, proti jejichž státům směřovala stížnost adresovaná Evropskému soudu pro lidská práva, zpochybnila přijatelnost stížnosti, a to vzhledem k tomu, že stěžovatelé nepodléhali pravomoci obviněných států ve smyslu čl. 1 Úmluvy. Vláda Francie nadto argumentovala, že bombardování nelze přičítat obviněným státům, nýbrž musí být přičteno NATO, tedy organizaci s mezinárodní právní subjektivitou různou od právní subjektivity obviněných států. Konstrukce extra-teritoriální pravomoci, využitá stěžovateli, by podle námitek většiny vlád ve spojení s tvrzením stěžovatelů o jednotlivé zodpovědnosti všech obviněných států jako členů NATO, měla neblahé důsledky pro mezinárodní vojenské kolektivní akce, protože by učinila Soud příslušným k projednávání účasti členských států Úmluvy ve vojenských misích po celém světě za okolností, kdy by tyto státy nemohly zajistit žádná práva chráněná Úmluvou obyvatelům těchto území, a dokonce i za situací, kdy by se členský stát Úmluvy příslušné mise ani aktivně nezúčastnil.

Stěžovatelé pokládali stížnost za slučitelnou s ustanoveními Úmluvy ratione loci, protože leteckými útoky byli fakticky podrobeni donucovací moci obviněných států. Podle stěžovatelů došlo k podobné situaci, jakou se ESLP zabýval v případě Loizidou: když bylo zjištěno, že turecké ozbrojené síly účinně vojensky kontrolovaly severní Kypr, bylo správné pokládat Turecko za povinné zajistit plný rozsah práv chráněných Úmluvou v této oblasti. Stěžovatelé odmítli názor, že takovýto výklad čl. 1 má nebezpečné souvislosti. Tento případ se netýká nějaké náhody nebo opomenutí během mírové mise OSN, nebo činu nekontrolovatelných vojenských dobrodruhů. Týká se činu schváleného každým z obviněných států a provedeného podle plánu. Vzhledem k rozsahu leteckých operací a poměrně malému počtu obětí byla kontrola vzdušného prostoru NATO téměř tak úplná, jako turecká kontrola území severního Kypru. I když to byla kontrola týkající se pouze vzdušného prostoru, pozitivní závazek čl. 1 Úmluvy by měl platit, neboť je třeba brát v úvahu dostupnost a použití moderních přesných zbraní, které umožňují extra-teritoriální akce o vysoké přesnosti a dopadu bez nutnosti použití pozemních sil.

Soud konstatoval, že reálným spojením mezi stěžovateli a obviněnými státy je předmětný čin, který – ať o něm bylo rozhodnuto kdekoliv – byl vykonán a měl dopad mimo území obviněných států. Z hlediska veřejného mezinárodního práva je pravomoc státu primárně teritoriální. I když mezinárodní právo nevylučuje extra-teritoriální výkon pravomoci státu, uvažovaná východiska jsou obvykle omezena suverénními územními právy druhých států. V souladu se zásadně územním pojetím pravomoci státu, Soud uznává pouze ve výjimečných případech, že činy, které členské státy vykonají nebo které vyvolají účinky mimo jejich vlastní území, mohou představovat výkon pravomoci ve významu čl. 1 Úmluvy.

V rozsudku Loizidou ESLP konstatoval, že s ohledem na předmět a účel Úmluvy je možno uznat odpovědnost státu, když jako důsledek vojenské akce tento stát vykonává účinnou kontrolu oblasti mimo své státní území. Co do odůvodněnosti Soud zjistil, že z velkého počtu vojenských jednotek vykonávajících aktivní službu v severním Kypru bylo zřejmé, že turecká armáda vykonávala účinnou celkovou kontrolu nad částí ostrova. Bylo tedy konstatováno, že se Úmluva vztahuje i na území severního Kypru. Ve svém následném rozsudku v případě Kypr v. Turecko Soud dodal, že protože Turecko vykonávalo účinnou kontrolu, jeho zodpovědnost nebyla omezena pouze na činy jeho vlastních činitelů na dotčeném území, ale i na činnost místní správy, která přežívala díky turecké podpoře. Bylo proto předpokládáno, že pravomoc Turecka podle čl. 1 se vztahuje na celý rozsah věcných práv podle Úmluvy v severním Kypru.

Výkon extra-teritoriální pravomoci cizího státu byl zpravidla uznán, když obviněný stát účinnou kontrolou dotčeného území a jeho obyvatelstva v důsledku vojenské akce nebo souhlasu, výzvy či svolení vlády dotčeného území vykonával veškerou veřejnou moc nebo některé její části, které za normálních okolností vykonává domácí vláda. Pozitivní závazek zajistit práva a svobody obsažený v čl. 1 Úmluvy lze však dělit a přizpůsobovat specifickým okolnostem konkrétního činu odpovědného státu v zahraničí.

Povinností ESLP je respektovat povahu Úmluvy jako ustavujícího nástroje evropského veřejného pořádku. Je zřejmé, že v rozsudku v případě Kypr v. Turecko si byl Soud vědom potřeby vyhnout se vakuu v systému ochrany lidských práv v severním Kypru. Jak však uvádějí ve svých námitkách obviněné vlády, toto se týkalo situace zcela odlišné od situace v bělehradském případu. Obyvatelstvu severního Kypru bylo odňato dobrodiní záruk Úmluvy, kterého před tím požívalo, protože Úmluva je smlouvou fungující zejména v právním prostoru členských států Úmluvy. Svazová republika Jugoslávie není součástí tohoto právního prostoru. Úmluva nebyla vytvořena, aby byla uplatňována na chování jejích členských států na celém světě. Soud se tedy musí snažit eliminovat mezery v ochraně lidských práv s ohledem na stanovení pravomoci státu pouze tehdy, když by příslušné území normálně podléhalo Úmluvě, pokud by nevznikla zvláštní situace.

Soud tedy dospěl k závěru, že stěžovatelé a jejich zesnulí příbuzní nemohli podléhat pravomoci obviněných států v důsledku spáchaného extra-teritoriálního činu, a proto prohlásil jednomyslně stížnost za nepřijatelnou.

Doc. JUDr. Richard Pomahač, Praha

Příspěvek byl také otištěn v příloze Právních rozhledů Evropské právo 10/2002.