Rozhodnutí velkého senátu Soudního dvora Evropských společenství z 31. května 2005 ve věci C-53/03 Synetairismos Farmakopoion Aitolias & Akarnanias (Syfait) a ostatní v. GlaxoSmithKline plc a GlaxoSmithKline AEVE, zatím nepublikováno, přístupné na internetových stránkách Soudního dvora.

Soudní dvůr Evropských společenství nemá pravomoc odpovědět na předběžnou otázku předloženou řeckou Komisí pro hospodářskou soutěž (Epitropi Antagonismou). Komise nemá charakter soudního orgánu ve smyslu článku 234 Smlouvy o založení Evropského společenství.

Relevantní ustanovení:

• článek 234 Smlouvy o založení Evropského společenství (předběžné otázky)
• článek 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (zneužití dominantního postavení)
• článek 11 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Official Journal 2003, L 1, p. 1)
• řecký zákon č. 703/1977 o kontrole monopolů a oligopolů a o ochraně hospodářské soutěže (FEK A´ 278)

Související rozhodnutí:

• spojené věci C-110/98 až C-147/98 Gabalfrisa a ostatní [2000] ECR I-1577
• věc C-195/98 Österreichischer Gewerkschaftsbund [2000] ECR I 10497
• věc C-103/97 Köllensperger a Atzwanger [1999] ECR I-551
• věc C 54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I-4961

K věci: GlaxoSmithKline je jedním z největších světových producentů léků a farmaceutických výrobků. Své produkty dováží a prodává na řeckém trhu s léčivy prostřednictvím své dceřiné společnosti GlaxoSmithKline AEVE. Žalobci ve výchozím řízení jsou řecké společnosti obchodující s léky a sdružení (profesní asociace) obchodníků s léky.

Trh s léky a farmaceutickými výrobky je ve všech členských státech Evropské unie tak či onak regulován. Členské státy často upravují též maximální prodejní ceny léků. Právní úprava je však v každém členském státě jiná, stejně jako hladina cen. Řecko bylo před posledním rozšířením minulý rok tradičně zemí s nejnižší cenou léčiv v rámci celé Unie.
Obchodníci s léčivy se této skutečnosti snaží využít čilým paralelním obchodem. Paralelní obchodování a paralelní dovozy jsou fenoménem ne plně integrovaného vnitřního trhu, na kterém panují rozdílné ceny. V projednávaném případě se jedná o situaci, kdy společnost GlaxoSmithKline doveze z Velké Británie do Řecka své produkty, které je nucena prodat za cenu předepsanou řeckým vnitrostátním předpisem. Léčiva jsem nicméně vzápětí vyvezena obchodníky zpět do Velké Británie či jinam (směr je typicky z jižních států Unie do států severních), kde je jejich cena podstatně vyšší. Za normálních okolností, tedy při absenci státní regulace, by mělo po čase dojít k vyrovnání cenové hladiny v rámci celého vnitřního trhu. K tomu však vzhledem k zásahům státu nedojde a obchodníci proto dlouhodobě využívají rozdílů v cenové regulaci.

Podobný paralelní obchod přirozeně nejvíce škodí samotnému výrobci, tedy GlaxoSmithKline. Za normálních okolností by totiž mohl prodávat na obou trzích své produkty přímo sám za lokální ceny. Logickou reakcí v podobné situaci ze strany výrobce je proto omezení či odmítnutí dodávek obchodníkům, kteří paralelní obchod provozují a škodí tak zájmům výrobce.

Společnost GlaxoSmithKline uspokojovala, až do listopadu 2000, všechny objednávky, které dostala od řeckých obchodníků. Značná část těchto dodávek však byla zpětně vyvezena, především do Velké Británie. Paralelní obchod dosahoval údajně takových rozměrů, že řecké lékárny a nemocnice začaly pociťovat nedostatek léčiv, neboť pro obchodníky bylo ekonomicky výhodnější léky vyvézt než je prodat doma. Za těchto okolností se společnost GlaxoSmithKline rozhodla k radikálnímu kroku: od listopadu 2000 přestala řeckým obchodníkům své produkty dodávat a prohlásila, že bude sama zásobovat přímo nemocnice a lékárny. Řečtí obchodníci s léčivy, odříznutí od dodávek, tvrdili, že GlaxoSmithKline zneužívá svoji dominantní pozici.  Odmítnutí dodávky zboží může být druhem zneužití dominantního postavení za předpokladu, že jej nelze objektivně ospravedlnit.

Ač je otázka zneužití dominantního postavení prostřednictvím znemožnění paralelního obchodu na trhu s léčivy otázkou fascinující, nebyla bohužel předmětem rozhodnutí Soudního dvora (otázkou se nicméně detailně zabýval generální advokát Jacobs ve svém Stanovisku z 28. října 2004 – srov. odstavce 47 až 104 Stanoviska). Klíčovou otázkou rozhodnutí Soudního dvora totiž nebyl předmět předběžné otázky, jako spíše kdo ji položil. Předběžnou otázku předložila řecká Komise pro hospodářskou soutěž (Epitropi Antagonismou), před kterou byla stížnost řeckých obchodníků s léčivy projednávána v prvním stupni. Soudní dvůr došel k závěru, že Epitropi Antagonismou není soudním orgánem ve smyslu článku 234 SES a není proto oprávněna předkládat Soudnímu dvoru předběžné otázky.

Z rozhodnutí Soudního dvora: Soudní dvůr zahájil svoji argumentaci rekapitulací podmínek, které musí vnitrostátní orgán splňovat, aby byl „soudem“ ve smyslu článku 234 SES: daný orgán musí mít zákonný základ, zasedat trvale, mít v projednávané věci obligatorní rozhodovací pravomoc, rozhodovat ve sporném řízení (řízení charakteru inter partes), orgán musí být nezávislý a řídit se ve své činnosti platnými právními předpisy. Z ustálené judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že definice soudu pro potřeby článku 234 SES spadá do výhradní kompetence komunitárního práva. Postavení, které danému orgánu přiznává vnitrostátní právo, není určující.

S takto načrtnutými kritérii na počátku rozhodnutí však Soudní dvůr bohužel dále ve svém rozhodnutí již nepracuje. Jednotlivé podmínky testu na postavení Epitropi Antagonismou neaplikuje, aby bylo jasné, které podmínky přesně Epitropi Antagonismou nesplňuje. Z lakonického odůvodnění lze nicméně dovodit, že hlavní výhrada Soudního dvora vůči Epitropi Antagonismou coby soudu ve smyslu článku 234 SES se týkala nezávislosti tohoto orgánu.

Soudní dvůr vyjádřil především pochybnosti o míře (ne)závislosti Epitropi Antagonismou na moci výkonné. Za prvé, činnost Epitropi Antagonismou podléhá dozoru ministra pro rozvoj, který může kontrolovat zákonnost její rozhodnutí. Za druhé, Soudní dvůr nebyl spokojen s mírou osobní a funkční nezávislosti členů Epitropi Antagonismou: „[…] i když je skutečností, že členové Epitropi Antagonismou požívají podle znění zákona č. 703/1977 osobní a funkční nezávislosti a při výkonu svých funkcí se řídí pouze platným právem a svým svědomím, nic to nemění na tom, že neexistují zvláštní záruky proti jejich odvolání nebo zrušení jejich jmenování. Přitom se nezdá, že by takový systém představoval účinnou překážku proti neoprávněným zásahům nebo tlakům ze strany výkonné moci ve vztahu k členům Epitropi Antagonismou.“ [bod 31 rozhodnutí]

V následujícím bodu rozhodnutí se Soudní dvůr pokouší odlišit Epitropi Antagonismou od španělských hospodářsko-správních tribunálů (Tribunales Económico-Administrativos). Španělské hospodářsko-správní tribunály vykonávají instanční přezkum v rámci státní správy, především v otázkách daňových. Soudní dvůr je ve spojených věcech C-110/98 až C-147/98 Gabalfrisa a ostatní [2000] ECR I-1577 uznal za soudní orgány s oprávněním předkládat předběžné otázky Soudnímu dvoru. Rozdíl mezi španělskými hospodářsko-správními tribunály a řeckou Epitropi Antagonismou spočívá dle názoru Soudního dvora v tom, že „[…] Tribunales Económico-Administrativos (Španělsko) byly považovány Soudním dvorem […] za třetí osoby ve vztahu k oddělením daňové správy pověřeným správou, vymáháním a vyměřením DPH, zejména z důvodu funkčního rozdělení existujícího mezi nimi. Epitropi Antagonismou, tedy rozhodovací orgán, v míře, ve které je funkčně spojen se svou kanceláří, tedy vyšetřujícím orgánem, na jehož návrh jedná, se však jako třetí osoba jasně neodlišuje ve vztahu ke státnímu orgánu, který se ze své úlohy může připojit k účastníkovi řízení v rámci řízení ve věci hospodářské soutěže.“ [bod 33]

Přeloženo do češtiny, to, co Soudní dvůr vnímá jako zásadní rozdíl, je skutečnost, že Epitropi Antagonismou jedná jako jeden celek. Dle názoru Soudu nejsou vyšetřovací a rozhodovací funkce Epitropi Antagonismou dostatečně odděleny. Vše je navíc umocněno silný postavením předsedy Epitropi Antagonismou, který jednak vede celý orgán pokud se týká jeho obecného směřování a politiky, jednak vykonává nad zaměstnanci Komise disciplinární pravomoci. V praxi to pak znamená, že výkonná moc může, skrze páku v podobě předsedy, kterého dosazuje a odvolává, vyvíjet tlak na rozhodování v rámci orgánu. Podobné institucionální uspořádání pak nezaručuje dostatečnou míru nezávislosti rozhodujícího orgánu.

Velice důležitý je závěrečný argument Soudního dvora: „Nakonec je důležité připomenout, že orgán pro hospodářskou soutěž jako Epitropi Antagonismou je povinen úzce spolupracovat s Komisí Evropských společenství a může na základě čl. 11 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, p. 1), ztratit svou příslušnost rozhodnutím Komise.“ [bod 34] „Přitom se na Soudní dvůr může obrátit pouze orgán rozhodující o sporu probíhajícím před ním v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím, jež má charakter soudního rozhodnutí.“ [bod 35] „Vždy, když Komise zbaví pravomoci vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, jako je Epitropi Antagonismou, řízení zahájené před tímto orgánem není ukončeno rozhodnutím soudního charakteru.“ [bod 36].

„Ze zkoumaných skutečností, posuzovaných souhrnně, vyplývá, že Epitropi Antagonismou nepředstavuje orgán, který má charakter soudu ve smyslu článku 234 SES. Soudní dvůr tedy nemá pravomoc odpovědět  na otázky položené Epitropi Antagonismou.“ [body 37 a 38]

Ze stanoviska generálního advokáta: Věc Sylfait je vzorovou ukázkou případu, kdy se vyplatí detailně studovat stanovisko generálního advokáta. Čím kratší odůvodnění samotného rozhodnutí Soudního dvora, tím podstatnější roli hraje dobré a detailní stanovisko. Není tolik určující, zda se nakonec Soudní dvůr přikloní k názoru generálního advokáta či zvolí postup odlišný. Dobré stanovisko totiž obsahuje detailní rozbor současného stavu komunitárního práva a zároveň ukazuje různé cesty, kterými by se mohl Soudní dvůr ubírat.

Podobné kvality lze nalézt ve stanovisku generální advokáta Jacobse z října 2004. Generální advokát došel za aplikace dosavadní judikatury Soudního dvora k závěru, že Epitropi Antagonismou je soudním orgánem dle článku 234 SES. Generální advokát nespatřoval v přípustnosti předběžné otázky položené Epitropi Antagonismou podstatnější problém. Prohlásil ji za přípustnou a v další části svého stanoviska se věnoval rozboru zneužití dominantního postavení prostřednictvím omezení paralelního obchodu s léčivy.

Názor generálního advokáta Jacobse rozhodně nelze označit za pomýlený. Na rozdíl od rozhodnutí Soudního dvora se generální advokát zabýval detailním rozborem jednotlivých definičních znaků „soudního orgánu“. Došel k závěru, že tyto znaky jsou naplněny. Dle názoru generálního advokáta existují pouze dva aspekty, které by mohly zpochybnit vnímání Epitropi Antagonismou jako soudního orgánu dle 234 SES: personální složení a struktura vztahů mezi Epitropi Antagonismou samotnou a jejím sekretariátem  (body 26 a 27 stanoviska).

V otázce personálního složení se generální advokát pozastavil nad tím, že z devítičlenné Epitropi Antagonismou jsou pouze dvě místa vyhrazena pro členy s právnickým vzděláním. Může mít podobně utvořený orgán charakter orgánu soudního? Tyto pochybnosti však lze, dle názoru generálního advokáta, překonat tím, že všichni členové Epitropi Antagonismou jsou povinni řídit se platnými právními předpisy. Navíc je pochopitelné, že u orgánů ochrany hospodářské soutěže nemusí být hlavní odbornou kvalifikací vzdělání právního, ale ekonomického směru.

Pokud se týká vnitřního uspořádání Epitropi Antagonismou, generální advokát vnímal strukturu vztahů mezi Komisí samotnou a jejím sekretariátem jako méně ohrožující nezávislost Komise než Soudní dvůr. Generální advokát se rovněž zabýval věcí Gabalfrisa a srovnáním španělských hospodářsko-správních tribunálů s řeckou Epitropi Antagonismou. Na rozdíl od Soudního dvora však vnímal oba orgány analogicky, zatímco přístup Soudního dvora byl a contrario.

Závěrečný argument generálního advokáta se týká decentralizace ochrany hospodářské soutěže Nařízením Rady ES 1/2003 a dopadem decentralizace na vnímání vnitrostátních orgánu ochrany hospodářské soutěže pro potřeby článku 234 SES. I zde ale generální advokát dochází, za použití právně-politický argumentů k opačnému závěru než Soudní dvůr: „[…] dle mého názoru existuje několik praktických důvodů pro vyslovení přípustnosti žádostí o předběžnou otázku od těchto orgánů [orgánu ochrany hospodářské soutěže členských států – pozn. autora]. V zájmu ekonomičnosti soudního řízení by měla být předběžná otázka položena v co nejrannějším stádiu řízení. Zamezilo by se tak potřebě následujícího řízení před soudem přezkoumávajícím rozhodnutí jen za účelem možnosti položení předběžné otázky. Také je možné se domnívat, že specializovaný orgán ochrany hospodářské soutěže, který má soudní charakter, je schopen lépe rozpoznat relevantní otázky komunitárního práva hospodářské soutěže než obecný soud, který je pověřen pozdějším přezkumem rozhodnutí. Možnost vnitrostátních orgánů ochrany hospodářské soutěže, které mají soudní charakter, předkládat předběžné otázky soudnímu dvoru by v éře decentralizace komunitárního práva hospodářské soutěže poskytla další záruku pro zachování jednoty komunitárního práva. Navíc je dnes již jasné, že orgány ochrany hospodářské soutěže členských států jsou oprávněny a povinny neaplikovat vnitrostátní legislativu, která vyžaduje či umožňuje chování v rozporu s článkem 81 (3) SES, či která zesiluje účinky obdobného chování, obzvláště pokud se týká ujednání určujících ceny či rozdělujících trhy. Tato pravomoc mluví taktéž ve prospěch velkorysého výkladu přípustnosti předběžných otázek předložených těmito orgány, neboť je třeba zajistit vyjasnění všech pochybností týkajících se výkladu pravidel komunitárního práva předtím, než dojde k neaplikaci vnitrostátního práva.“ [bod 45 stanoviska]

Komentář: Lze se domnívat, že klíč k celému rozhodnutí Soudního dvora lze nalézt právě v závěrečných 4 bodech rozhodnutí Soudního dvora. Zdá se, že si Soudní dvůr přál ukončit dosavadní (akademickou) debatu na téma, zda by orgány ochrany hospodářské soutěže členských států mohly být vnímány jako „soudní orgány“ ve smyslu článku 234 SES a mohly tak předkládat předběžné otázky. Tato doktrinální debata se znásobila po uveřejnění Stanoviska generálního advokáta Jacobse v případu Sylfait v říjnu 2004. Je zjevné, že Soudní dvůr se nakonec rozhodl přímému přístupu orgánů ochrany hospodářské soutěže členských států k předběžné otázce zamezit.
První argument Soudního dvora se týkal nezávislosti těchto orgánů. V této otázce lze přirozeně se Soudním dvorem souhlasit s tou výhradou, že v dosavadní judikatuře týkající se přípustnosti předběžných otázek byla „nezávislost“ vykládána dost pružně. Španělské hospodářsko-správní tribunály byly předmětem debaty výše. Podobné pochybnosti šlo třeba mít o nezávislosti různých odvolacích orgánů profesních komor (viz. 246/80 Broekmuelen v. Huisarts Registratie Commissie [1981] ECR 2311) nebo orgánů státní správy pověřených dohledem nad veřejnými zakázkami (viz. C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997] ECR I-4961 či C-103/97 Köllensprenger a Atzwanger [1999] ECR I-551). Lze pouze uvítat, rozhodl-li se Soudní dvůr brát v budoucnu podmínku nezávislosti skutečně vážně.

Nevyřešenou otázkou zůstává, jakou váhu má v úvahách Soudního dvora „funkční“ nezávislost a jakou „institucionální“ nezávislost. Funkční nezávislostí je myšlena skutečná nezávislost v každodenním rozhodování, která může být dosažena určitým druhem ústavní zvyklosti, a která nemusí být pozitivně právně stanovena. Politická praxe dojde jednoduše ke konsensu v tom smyslu, že ač by bylo možné do chodu té či oné instituce zasahovat, není správné tak činit. Důraz na institucionální nezávislost by pak vyžadoval naprosté oddělení a ústavně zaručenou nemožnost jakéhokoliv ovlivňování činnosti daného orgánu. Rozdíl mezi náhledy generálního advokáta a samotného Soudního dvora ohledně „nezávislosti“ Epitropi Antagonismou lze vnímat také v tomto světle. Generálnímu advokátovi stačilo, že Epitropi Antagonismou požívá faktické funkční nezávislosti, tedy že moc výkonná, ač jmenuje předsedu a další členy Epitropi Antagonismou, do běžné činnosti orgánu nezasahuje. Soud však vyžaduje naprosté institucionální oddělení. Pouhá možnost odvolání předsedy Epitropi Antagonismou a absence záruk proti neoprávněným zásahům do činnosti Epitropi Antagonismou kompromituje nezávislost daného orgánu, neboť moc výkonná může skrze předsedu vykonávajícího disciplinární pravomoci uvnitř úřadu ovlivňovat rozhodování úřadu jako celku.
O míře nezávislosti jednotlivých orgánů je možné vést dlouhé diskuse. Pro určení, zda by některé orgány ochrany hospodářské soutěže členských států, které mají třeba ještě větší míru nezávislosti než Epitropi Antagonismou, mohly předkládat předběžné otázky, poskytl Soudní dvůr naštěstí druhé, jednoznačnější vodítko: členství daného orgánu ve skupině orgánů ochrany hospodářské soutěže členských států. Jestliže je vnitrostátní orgán orgánem spolupracujícím s Komisí dle ustanovení Nařízení Rady ES 1/2003 a Komise může atrahovat rozhodnutí v probíhajícím řízení dle článku 11 odst. 6 Nařízení, rozhodování daného orgánu pozbývá „soudního charakteru“.

Tímto závěrem Soudní dvůr komplexně vylučuje všechny vnitrostátní orgány ochrany hospodářské soutěže, kterým členské státy dle článku 35 Nařízení 1/2003 svěřily zodpovědnost za vnitrostátní aplikaci článků 81 a 82 SES, z možnosti podávat předběžné otázky. Tento způsob určení je s ohledem na právní jistotu rozhodně vhodnější než debaty nad mírou funkční či institucionální nezávislosti v každém konkrétním případě.

V případě České republiky to znamená, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) není oprávněn předkládat předběžné otázky k Soudnímu dvoru. K tomuto závěru lze dospět jednak na základě skutečnosti, že ÚOHS je orgánem určeným Českou republikou pro vnitrostátní aplikaci článků 81 a 82 SES a pro spolupráci s Evropskou komisí v rámci Nařízení 1/2003. Dalším argumentem pro vyloučení ÚOHS z možnosti podávat předběžné otázky je míra nezávislosti. Jestliže Soudní dvůr nebyl spokojen s mírou nezávislosti Epitropi Antagonismou, kde je hodnocením anti-soutěžního jednání pověřena devítičlenná komise složená ze státních úředníků, soudců, vysokoškolských profesorů a dalších odborníků stojících mimo státní správu, která ve svém rozhodování požívá osobní a funkční nezávislosti, ztěží by byl uspokojen mírou nezávislosti v podstatě monokratického ÚOHS, kde činnost úřadu stojí a padá s odvolatelných předsedou Úřadu (srov. § 1, odst. 6 a 8 zákona 273/1996 Sb. o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže). Na druhou stranu je pravdou, že předsedu ÚOHS lze odvolat pouze z taxativně (byť široce) vymezených důvodů.
Vyloučení ÚOHS z možnosti podávat předběžné otázky však není nikterak tragické. Ač tedy ÚOHS nemá přístup k Soudnímu dvora, má o poznání pružnější a rychlejší přístup ke Komisi a jejím znalostem (srov. článek 11, odst. 5 Nařízení 1/2003 a Sdělení Komise o spolupráci mezi orgány ochrany soutěže členských států a Komisí, publikováno v anglické verzi v Official Journal 1997, C 313, p. 3). Předběžnou otázku může v případě vlastní potřeby podat správní soud (tedy Krajský soud v Brně či Nejvyšší správní soud), bude-li rozhodnutí ÚOHS přezkoumávat v soudním řízení správním.

Přihlaste se na autorův seminář Anatomie předběžné otázky k Soudnímu dvoru Evropských společenství, který se koná 6. 10. 2005