Doc. JUDr. PhDr. MICHAL TOMÁŠEK, DrSc., Praha*
I. Úvod
Ochrana finančních zájmů Společenství patří k typickým příkladům spolupráce členských států při potírání trestné činnosti. Nutno ovšem vzápětí podotknout, že spolupráce ve věcech trestních obecně je zatím stále záležitostí třetího pilíře EU tam, kde se členské státy byly schopny dohodnout na společné kriminalizaci některých zvláště zavrženíhodných jednání . Základní rámec vytváří v tomto ohledu čl. 31 odst. 1 písm. e) SEU, podle něhož společný postup při justiční spolupráci ve věcech trestních předpokládá postupné přijetí opatření k zavedení minimálních norem o skutkových podstatách trestných činů a trestech v oblasti organizovaného zločinu, terorismu a obchodu s drogami. Spolupráce členských států při ochraně finančních zájmů Společenství je naopak založena na prosazování zájmu chráněného v rámci současného prvního pilíře EU – financí Společenství a jejich rozpočtu.
II. Úřad pro potírání podvodných jednání (OLAF)
V dubnu 1999 zřídila Evropská komise podle čl. 218 SES Úřad pro potírání podvodných jednání OLAF (Office européen de la lutte antifraud). Do jeho působnosti náleží podíl na boji proti podvodům , korupci, praní peněz a jiným nezákonným aktivitám, které poškozují finanční zájmy ES. K organizaci tohoto úřadu přijala Komise vnitřní rozhodnutí č. 1999/352 týkající se vnitřní struktury a zásad činnosti OLAF, zejména jeho nezávislosti. OLAF ovšem mohl podle citovaného vnitřního rozhodnutí Komise vykonávat vyšetřovací funkce toliko v rámci Komise a nikoliv vůči jiným orgánům EU a členským státům. K naplnění zásadního cíle tohoto úřadu, totiž vyšetřovat podvody proti finančním zájmům Společenství ve všech orgánech a institucích EU a v členských státech, Amsterodamská smlouva, účinná od 1. května 1999, novelizovala ustanovení čl. 280 SES ve smyslu rovných opatření orgánů Společenství a členských států v boji s podvody proti finančním zájmům Společenství. Příslušné nařízení ES 1073/1999 zavázalo v uvedeném směru všechny orgány a instituce přijmout opatření k potírání podvodů proti finančním zájmům Společenství.
V souvislosti se zahájením činnosti OLAF nicméně vyvstala závažná otázka po rozsahu jeho působnosti vůči těm orgánům EU, které ze Smlouvy o ES disponují nezávislostí na ostatních orgánech EU, zejména vůči Evropské centrální bance. Konkrétněji řečeno, zda OLAF jako nástroj evropské exekutivy – Komise ES – může vykonávat kontrolní činnosti k potírání podvodů proti finančním zájmům Společenství též vůči nezávislé centrální bance. V podmínkách třetí etapy hospodářské a měnové unie byla měnová politika centrálních bank z národní úrovně přesunuta na úroveň nadnárodní , na ECB, avšak otázky hospodářské politiky, zejména politiky rozpočtové, zůstaly v rukou členských států. Takové právní pojetí vedlo ovšem ve svém důsledku k vytvoření vnitřního protikladu ve smyslu dostředivého působení měnových, úvěrových a úrokových politik a odstředivého působení politik hospodářských a rozpočtových. Za klíčový předpoklad pro naplnění popsaného vztahu nadnárodní měnové politiky a národních politik hospodářských považuje evropské právo právě nezávislost centrální banky. Rozsah nezávislosti centrální banky je takto evropským právem vymezen pouze pro oblast měnové politiky. Vykonává-li centrální banka jiné funkce, kupříkladu bankovní dohled, pak není v těchto funkcích její nezávislost na exekutivě výslovně předepsána. Evropské právo ve Smlouvě o ES velmi přesně popisuje tři základní pojmové znaky nezávislosti centrální banky , a to nezávislost institucionální (organizační), nezávislost finanční a nezávislost personální (osobní) . Dále lze rozlišovat ještě jiné, odvozené pojmové znaky nezávislosti centrální banky, jako je např. nezávislost věcná nebo nezávislost při jednáních na mezinárodních fórech, ale ty lze na tomto místě ponechat stranou a připojit ještě jeden pojmový znak, nezávislost rozpočtovou.
III. Ochrana rozpočtu centrální banky
Nezávislost centrální banky je podmíněna nejen tím, aby centrální banka a její představitelé nebyli spjati osobními vazbami se subjekty, od nichž by mohli přijímat nebo požadovat pokyny, či tím, aby úvěrováním veřejných rozpočtů nebyla centrální banka vtažena do hospodářské politiky veřejného sektoru, ale je podmíněna rovněž požadavkem, aby kdokoliv zvenčí nemohl prostřednictvím financování činnosti centrální banky ovlivnit plnění jejích hlavních úkolů. Jinými slovy, zajištění nezávislosti centrální banky nespočívá toliko na zákazu přímých intervencí, tedy přijímání či požadování výslovných pokynů, nýbrž i na vyloučení nepřímých zásahů. Právě představa, že kdokoliv zvenčí může ovlivňovat rozpočet a hospodaření centrální banky, může zavdat důvod k podezření z nepřímého ovlivňování centrální banky.
V našich podmínkách byl obdobný problém řešen v nálezu Ústavního soudu z roku 2001 ve věci novely zákona o ČNB . Zamýšlená novela zákona o ČNB totiž směřovala k oddělení provozního a investičního rozpočtu s tím, že investiční rozpočet bude schvalován Poslaneckou sněmovnou. Argument pro tento návrh uváděl, že schvalováním provozního rozpočtu ČNB se nesahá na měnově politické cíle ČNB, pouze se sledují náklady na budovy, platy, počítače apod. S takovým argumentem lze souhlasit jen obtížně, neboť i ty provozní náklady, které se provozním rozpočtem sledují, mohou ovlivnit činnost centrální banky i v měnových funkcích. Kdyby tomu tak nemělo být, pak by muselo být řečeno, že se provozním rozpočtem sledují náklady na platy či počítače pouze těch pracovníků ČNB, kteří nemají nic společného s výkonem měnově politické funkce ČNB, což řečeno nebylo a ani to řečeno být nemohlo, protože takové řešení je v praxi neproveditelné.
Evropské právo rozpočtovou (hospodářskou) nezávislost centrální banky, na rozdíl třeba od její nezávislosti institucionální či personální, výslovně nedefinuje. Podle čl. 27 Statutu ESCB a ECB je účetnictví ECB a národních centrálních bank auditováno nezávislými externími auditory doporučenými Radou ECB. Externí auditoři jsou oprávněni zkoumat všechny účty a mají právo získávat úplné informace o operacích centrální banky. Účetní dvůr EU vykonává kontrolní činnost ve smyslu čl. 248 SES toliko pokud jde o efektivnost správy. Tím se míní efektivnost a hospodárnost, s níž vedení ECB a národních centrálních bank spravují provozní záležitosti centrální banky. ECB je jedním z orgánů EU, a tak se na ni mutatis mutandis musejí vztahovat i opatření o kontrole v rámci činnosti orgánů EU, kterou vykonává Účetní dvůr. Jinak jsou ovšem ECB a stejně tak i národní centrální banky podnikatelské entity, které by proto měl z logiky věcí auditovat nezávislý auditor, neboť nezávislí auditoři auditují i komerční banky, na než některé centrální banky případně dohlížejí. Důvod, že Účetní dvůr EU nemůže kontrolovat než provozní správu, spočívá ovšem primárně v tom, že ECB nedisponuje kapitálem, který by jí upsala Evropská unie, nýbrž kapitálem, který jí upsaly národní centrální banky účastnických zemí měnové unie .
IV. Zvláštní opatření na ochranu rozpočtu centrální banky
Ve smyslu uvedených východisek pro pojetí rozpočtové nezávislosti Evropské centrální banky přijala v říjnu 1999 Evropská centrální banka vlastní opatření k potírání podvodů proti finančním zájmům Společenství. Na základě rozhodnutí ECB č. 1999/726 ES bylo v rámci ECB vytvořeno ředitelství pro vnitřní audit, jež mělo v náplni činnosti také boj s podvody proti finančním zájmům Společenství . Základním argumentem na straně ECB pro přijetí takového rozhodnutí bylo tvrzení, že působnost OLAF v rámci ECB by znamenala průlom do nezávislosti tohoto orgánu.
Evropská komise označila citované rozhodnutí ECB za neslučitelné s ustanoveními nařízení č. ES 1073/1999 a podala dne 14. ledna 2000 podle čl. 230 SES žalobu na neplatnost rozhodnutí ECB č. 1999/726 ES k Evropskému soudnímu dvoru za podpory Rady EU, Evropského parlamentu a vlády Nizozemska . Evropská centrální banka k žalobě na neplatnost svého rozhodnutí uvedla, že jeho smyslem nebylo zpochybňovat nařízení ES č. 1073/1999, ale že toto nařízení nemůže být z důvodu nezávislosti centrální banky na tuto instituci aplikováno. Východisko argumentace ECB bylo tak založeno na tvrzení, že OLAF jako orgán Komise pro potírání podvodů proti finančním zájmům Společenství nemůže z důvodu nezávislosti centrální banky vykonávat kontrolní činnosti v rámci ECB. K tomu by měla být povolána toliko specializovaná složka ECB . Konečně tu vznikla otázka, zda nařízení ES jde proti principu proporcionality.
Protože nařízení ES č. 1073/1999 bylo přijato na základě čl. 280 SES, vznesla ECB argument, že záměrem Rady a Parlamentu bylo vyloučit z působnosti nařízení ty instituce, jejichž rozpočet a tím i finanční zájmy jsou odděleny od rozpočtu a tedy i finančních zájmů Společenství. Podle ECB sousloví „finanční zájmy Společenství“ ve smyslu čl. 280 SES znamená toliko vztah k výdajům a příjmům rozpočtu ES, protože tato část Smlouvy se vztahuje jen k rozpočtu ES jako takovému a neobsahuje žádnou výslovnou zmínku o rozpočtu ECB. Na podporu svého tvrzení uvedla ECB odkaz na nařízení Rady ES č. 2988/95, jímž se vymezuje vztah mezi rozpočtem ES a „finančními zájmy Společenství“ negative, a to tak, že tyto finanční zájmy se nedotýkají rozpočtů, které nemají vztah k rozpočtu Společenství. Útok proti finančním zájmům Společenství je přitom definován jako „protiprávní akt nebo opomenutí směřující ke ztrátě příjmů rozpočtu Společenství“. V této souvislosti ECB zdůraznila, že její zdroje pocházejí z podílů upisovatelů základního kapitálu a z jejích měnových operací, čímž je rozpočet ECB nezávislý na rozpočtu Společenství a na jeho zdrojích. Jediným vztahem mezi rozpočtem ECB a rozpočtem Společenství je daň z příjmů zaměstnanců, jež však představuje pouhá 3 % objemu rozpočtu Společenství. ECB dále uvedla, že schvalování rozpočtu ECB a roční účetní závěrky podléhají výlučně schvalování řídícími orgány ECB.
Ve zprávě generálního advokáta byl vysloven zásadní nesouhlas s takovou argumentací. Generální advokát se odvolal zejména na sedmý odstavec preambule napadeného nařízení, které jasně říká, že OLAF provádí vnitřní šetření ve všech orgánech a institucích zřízených podle Smlouvy o ES. Podle názoru generálního advokáta není sice ECB výslovně uvedena v čl. 7 SES, ale její postavení jako orgánu EU vyplývá z čl. 8 a 9 SES , a proto spadá do předmětu výkladu působnosti nařízení ES č. 1073/1999. Na základě názoru generálního advokáta Evropský soudní dvůr odmítl argument ECB omezit působnost ochrany finančních zájmů Společenství toliko na Společenství v užším smyslu s tím, že ECB je součástí Společenství v širším smyslu, neboť každá instituce EU, která odvozuje svoji existenci ze Smlouvy o ES, je součástí komunitárního rámce a tedy i finančních zájmů Společenství jako celku. Zvláště ECB jakožto ústřední orgán měnové politiky Společenství je klíčovou součástí uskutečňování finančních cílů Společenství. Evropský soudní dvůr vyložil pojem „finanční zájmy Společenství“ jako finanční zájmy všech účastníků Společenství, včetně příjmů a výdajů ECB.
Přestože pojem „finanční zájmy Společenství“ byl měl zahrnovat jak rozpočtové příjmy, tak rozpočtové výdaje, ECB namítala, že čl. 280 umožňuje Radě pouze přijímat opatření k boji s podvody proti finančním zájmům Společenství na úrovni členských států. Také v tomto bodě generální advokát a později i Evropský soudní dvůr odmítli omezit výklad čl. 280 SES jen na opatření vztahující se toliko ke členským státům, neboť takový výklad by byl neslučitelný s cíli sledovanými touto právní úpravou. Evropský soudní dvůr potvrdil oprávnění OLAF vykonávat kontrolní funkce ve všech institucích, které odvozují svůj původ z primárního práva ES.
V. Neplatnost aktů centrální banky k ochraně finančních zájmů ES
Pokud jde o neplatnost nařízení ES č. 1073/1999, kterou ECB v žalobě namítala, Evropský soudní dvůr, vycházeje ze své dřívější judikatury , rozhodl, že se žaloba v tomto bodě zamítá, neboť ECB neuplatnila tuto námitku ve dvouměsíční lhůtě, jak je předepsáno v posledním odstavci čl. 230 SES. V odůvodnění svého stanoviska dal Evropský soudní dvůr za pravdu názoru generálního advokáta, že dodržování dvouměsíční lhůty pro podání žalob na neplatnost tak, jak bylo konstatováno v dřívější judikatuře Evropského soudního dvora, je významným požadavkem z hlediska právní jistoty, neboť se tak předchází situacím, kdy by mohly být právní akty Společenství donekonečna zpochybňovány. Z věcného hlediska ovšem generální advokát připustil, že pokud by ECB bývala dodržela stanovenou lhůtu, pak by její argumentace mohla obstát. ECB je totiž aktivně legitimována k podání žaloby o neplatnost toliko v případech, kdy se právní akt dotýká jejích práv. Jak následně potvrdil i Evropský soudní dvůr, ECB v tomto případě nemohla předpokládat, že se jí přijaté nařízení dotýká, neboť podstatou žaloby byla sama neaplikovatelnost nařízení na ECB. Žaloba na neplatnost by proto byla možná podle čl. 241 SES.
Pokud by se ovšem vyšlo z předpokladu, že nařízení ES č. 1073/1999 se mělo od samého počátku aplikovat na ECB, pak legislativci opomněli konzultovat ECB ve smyslu čl. 105 SES. ECB se tak mohla důvodně domnívat, že se na ni nařízení nemá vztahovat, a pokud na ni následně bylo vztaženo, pak mohla mít důvodně za to, že byla porušena povinnost konzultovat ECB. Přestože totiž předcházení podvodům proti finančním zájmům Společenství není výslovně uvedenou pravomocí ECB podle čl. 105 SES, má ECB právo organizovat své vnitřní záležitosti orgánu ES při výkonu svých základních pravomocí, zejména měnové politiky. ECB tak argumentovala, že právnost nařízení je podlomena právě skutečností, že nebyla při jeho přijímání konzultována. Generální advokát a následně Evropský soudní dvůr ovšem konstatovali, že úloha ECB je natolik specifická (je podle čl. 105 SES orgánem měnové politiky), že povinnost ostatních orgánů konzultovat ECB v právotvorném procesu musí být vykládána restriktivně, vztahujíc se pouze k právním aktům Společenství, které nějak souvisejí s měnovými funkcemi a s měnovou politikou.
VI. Souvislost s principy loajality a proporcionality
Evropská centrální banka ve svém podání argumentovala možným ohrožením své nezávislosti. Generální advokát ve svém stanovisku vyložil obsah pojmu nezávislost tak, jak ho podává Smlouva o ES a Statut ECB, totiž jako souhrn nezávislosti institucionální, finanční a osobní. V souvislosti s finanční nezávislostí ECB správně argumentovala skutečností, že Smlouva o ES a Statut ECB umožňují centrální bance autonomní výkon vnitřních funkcí organizace, včetně správy rozpočtu, a že tento rozpočet má být auditován nezávislými auditory. K tomu účelu je třeba vyloučit veškerý vliv jiných orgánů EU ve vztahu k rozpočtu ECB, včetně působení OLAF jako orgánu Komise. Generální advokát uvedl, že přes tento poměrně široký pojem nezávislosti nestojí ECB zcela mimo oblasti spolupráce s ostatním orgány Společenství. Podle principu loajality na základě čl. 10 SES a související judikatury musí i ECB přispívat k naplňování cílů Společenství a právního řádu ES. Nicméně, jak generální advokát, tak Evropský soudní dvůr připustili, že kontrolní postupy OLAF v jednotlivých orgánech a institucích EU musejí probíhat v souladu s vnitřními předpisy každé z těchto institucí.
Další vážnou výhradou ECB proti nařízení ES č. 1073/1999 bylo narušení principu proporcionality. Ten, jak známo, požaduje, aby opatření Společenství byla přijímána přiměřeně k dosažení zamýšlených cílů a aby taková opatření tyto cíle nepřekračovala. Evropský soudní dvůr již ve dřívější judikatuře vyslovil názor, že právní normy ES mohou být napadeny porušením principu proporcionality tehdy, pokud jsou „zjevně nepřiměřené“ . V této souvislosti ECB uvedla, že činnost OLAF je nadbytečná, neboť v rámci ECB fungují dostatečné kontrolní mechanismy pro předcházení a odhalování podvodů v rámci jejího rozpočtu. Kromě toho je rozpočet ECB auditován nezávislými auditory, které jmenuje Rada ECB a schvaluje je Rada EU. V tomto bodě zaujali jak generální advokát, tak posléze Evropský soudní dvůr silný obranný postoj na podporu nařízení napadeného Evropskou centrální bankou. Podle jejich právního názoru je nezbytné vytvořit centralizovanou, jednotnou a nezávislou jednotku, která provádí veškerá šetření podvodů proti finančním zájmům Společenství. Takovou činnost je schopen zajistit v plné míře pouze OLAF. ECB dále namítala, že případná šetření OLAF v rámci ECB budou vyžadovat vysoký stupeň ohledu na bankovní tajemství v souvislosti s výkonem měnové funkce ECB. Takový požadavek bude mít dle právního názoru ECB vliv na účinnost kontrol prováděných ze strany OLAF. Generální advokát a Evropský soudní dvůr sice uznali zvýšený zřetel na bankovní tajemství v souvislosti s měnovými funkcemi ECB, nicméně odmítli názor, že by se tak kontrola ze strany OLAF stala méně účinnou. Námitky porušení principu proporcionality tak byly Evropským soudním dvorem zcela odmítnuty.
Závěrečnou otázkou bylo posoudit oprávnění ECB vydat vlastní rozhodnutí ECB č. 1999/726 ES, na jehož základě bylo v rámci ECB vytvořeno ředitelství pro vnitřní audit, které mělo v náplni činnosti také boj s podvody proti finančním zájmům Společenství. Generální advokát konstatoval, že uvedené rozhodnutí ECB není sice v rozporu s nařízením ES č. 1073/1999, nicméně může účinnost tohoto nařízení oslabovat. Evropská komise navíc poukázala na záměr ECB tímto svým rozhodnutím nahradit nařízení ES č. 1073/1999 a tím i činnost OLAF v rámci této instituce. Evropský soudní dvůr proto rozhodnutí ECB zrušil.
Rozsudek Evropského soudního dvora v právní věci C–11/00 Komise ES v. Evropská centrální banka ze dne 10. července 2003 dává odpověď na řadu teoretických i praktických otázek. V teoretické rovině je dalším velmi důležitým výkladem pojmu „nezávislost centrální banky“, a to v oblasti tzv. „rozpočtové nezávislosti“ této instituce. Z praktického hlediska přispívá k výkladu pojmu „ochrana finančních zájmů Společenství“ a k výkladu činnosti příslušného orgánu – OLAF. Z hmotněprávního hlediska je ovšem nejdůležitější, že se tato judikatura jednoznačně staví k otázce, zda existují zvláštní objekty útoků proti finančním zájmům Společenství, totiž zda finance a rozpočty centrální banky lze považovat za mimořádný objekt útoku proti finančním zájmům a zda tedy tyto rozpočty zasluhují mimořádnou ochranu. Odpověď je spíše negativní, vycházejíc ze zásady jednotnosti ochrany finančních zájmů Společenství, která má být v rámci všech orgánů a institucí ES centralizovaná a unifikovaná. Útok proti rozpočtům centrální banky by tak per analogiam neměl zakládat ani žádné zvláštní okolnosti pro trestnost takových jednání na úrovni členských států.
Příspěvek byl též publikován v .
Poznámky pod čarou:
* Autor je vysokoškolským učitelem na Katedře evropského práva Právnické fakulty UK v Praze.
I Srov. Tomášek, M. Existuje „evropské trestní právo“? Trestněprávní revue, 2004, č. 5, s. 143–146.
II Obsah pojmu podvod je ve vztahu k finančním zájmům Společenství poněkud širší než obsah českého pojmu „podvod“. Podvod vůči finančním zájmům Společenství může totiž v duchu francouzského pojetí termínu „fraud“ spočívat jak v úmyslném, tak i v nedbalostním jednání.
III Od 1. ledna 1999.
IV Takovou možnost přenést pravomoci národní centrální banky na ECB výslovně připouští kupříkladu čl. 88 Základního zákona SRN.
V Podrobněji k pojmovým znakům nezávislosti centrální banky srov. např. Tomášek, M. Evropské měnové právo. Praha : C. H. Beck, 2004.
VI Zákaz přijímat a požadovat pokyny mezi centrální bankou a státními či unijními orgány, který se vztahuje na veškeré zdroje a možnosti vnějšího vlivu, které by mohly ovlivnit nezávislé plnění hlavních úkolů centrální banky.
VII Nástroj, kterým se má oddělit rozpočet centrální banky od veřejných rozpočtů.
VIII Záruka, že osoby s rozhodovací pravomocí při plnění hlavních úkolů centrální banky nebudou vystaveny žádným vnějším vlivům, a to zejména v souvislosti se jmenováním do funkcí anebo s odvoláváním z funkcí.
IX Nález Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 59/2000 ve věci návrhu prezidenta republiky Václava Havla na zrušení některých ustanovení zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákonů č. 60/1993 Sb., č. 15/1998 Sb. a č. 442/2000 Sb. ze dne 20. června 2001.
X Výše tohoto úpisu se stanoví podle klíče podílu příslušného členského státu na hrubém domácím produktu a podle klíče počtu obyvatelstva.
XI Obdobné opatření přijala ve stejné době i Evropská investiční banka.
XII Rozsudek Evropského soudního dvora v právní věci C–11/00 Komise ES v. Evropská centrální banka ze dne 10. července 2003.
XIII Obdobné opatření přijala Evropská investiční banka a také proti ní byla podána podobná žaloba. Tu řešil Evropský soudní dvůr rozsudkem č. C–15/00 se shodnou argumentací.
XIV Podrobněji o postavení ECB v soustavě orgánů EU srov. např. Tomášek, M. Evropské měnové právo. Praha : C. H. Beck, 2004.
XV Kupříkladu rozhodnutí Evropského soudního dvora v právní věci C–156/77 National Farmers´ Union v. Sécretariat du gouvernement, SbSD I-9079 nebo C–183/91 Komise v. Řecko, SbSD I-313, C–188/92 Textilwerke Deggendorf GmBH v. Komise a Německo, SbSD I-833 atd.
XVI Zejména usnesení Evropského soudního dvora v právní věci C–2/88 J. J. Zwartveld et al. ze 13. července 1990, SbSD 1990, 301.
XVII Kupříkladu rozsudek Evropského soudního dvora v právní věci C–84/94 Spojené království v. Rada, SbSD 1996, I-5755 nebo C–233/94 Německo v. Rada a Parlament, SbSD 1997, I-2405.
