Prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc., Praha*

I. Úvodem

Návrh nového trestního zákoníku zřetelně ukazuje, že postup rekodifikace našeho trestního práva odráží též vlivy jeho europeizace, což svědčí i o moderním přístupu autorů této zásadní normy našeho práva. Zřetelnou vazbu k právu evropskému naznačuje nejen navrhovaný § 10 návrhu nového trestního kodexu, podle jehož odst. 2 „občan České republiky může být předán do jiného členského státu Evropské unie pouze na základě evropského zatýkacího rozkazu“, ale především § 9 návrhu. Toto ustanovení vytyčuje působnost trestního práva ve vztahu k působnosti vymezené mezinárodní smlouvou. Podle odst. 1 „trestnost činu se posuzuje podle zákona České republiky také tehdy, jestliže to stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána“. Ve vztahu ke Smlouvě o ES („SES“) a ke Smlouvě o EU („SEU“), k nimž Česká republika přistoupila v důsledku svého členství v EU, je tak jasně deklarována vazba k relevantním ustanovením evropského primárního práva.


II. Trestní právo a Smlouvy o ES a EU

Zřizovací smlouvy o Evropských společenstvích a o Evropské unii jsou mimo veškerou pochybnost mezinárodními smlouvami, které zavazují státy mimo jiné respektovat závazky plynoucí z evropského práva. Na tomto místě budiž podotknuto, že v primárním evropském právu je to především Smlouva o EU, která upravuje proces „europeizace“ trestního práva. Základní rámec tu vytváří čl. 31 SEU – odst. 1 písm. e), podle něhož společný postup při justiční spolupráci ve věcech trestních předpokládá postupné přijetí opatření k zavedení minimálních norem o skutkových podstatách trestných činů a trestech v oblasti organizovaného zločinu, terorismu a obchodu s drogami. V poslední době se ovšem v procesu „europeizace trestního práva“ stále více prosazuje také funkce Smlouvy o ES. Donedávna se za výslovný příspěvek Smlouvy o ES k „europeizaci“ trestního práva považovala zejména ustanovení čl. 280, jimiž se stanoví zásady ochrany finančních zájmů ES. Nová judikatura Evropského soudního dvora nicméně připustila i rozšíření prostoru společné trestnosti na řadu zájmů, chráněných právě na základě ustanovení Smlouvy o ES. Byl to především rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Evropská komise v. Rada¹, kde předmětem řízení byla neplatnost rámcového rozhodnutí na základě čl. 35 SEU. Touto žalobou se Evropská komise domáhala zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2003/80/SVV ze dne 27. ledna 2003,  o trestněprávní ochraně životního prostředí². V uvedené věci rozhodl Evropský soudní dvůr rámcové rozhodnutí o trestněprávní ochraně životního prostředí zrušit. Vyslovil názor, že rámcové rozhodnutí tím, že zasahuje do pravomocí v oblasti životního prostředí, které čl. 175 SES svěřuje Společenství, ve svém celku porušuje čl. 47 SEU, podle něhož žádné ustanovení Smlouvy o ES nemůže být dotčeno ustanoveními Smlouvy o EU. V tomto ohledu je nesporné, že ochrana životního prostředí je jedním z hlavních cílů Společenství³. Články 174 –176 SES představují v zásadě rámec, ve kterém musí být prováděna politika Společenství v oblasti životního prostředí. Zvláště čl. 174 odst. 1 SES uvádí cíle činnosti Společenství v oblasti životního prostředí a čl. 175 SES vymezuje postupy pro dosažení těchto cílů. Trestní právo totiž hraje v právních řádech členských států sekundární roli, neboť chrání společenské hodnoty a vztahy pravidelně již upravené jinými právními odvětvími⁴. Je tudíž v tom či onom směru na jiných právních odvětvích často závislé (např. u otázky protiprávnosti činu, kterou posuzujeme z hlediska celého právního řádu). Pokud jsou taková právní odvětví harmonizována v rámci ES, pak je jejich prostřednictvím i trestní právo závislé na právu ES, i když jím přímo ovlivňováno není a ani být nemůže. Příklady takových vlivů může být např. ochrana životního prostředí ve smyslu čl. 175 odst. 1 SES nebo předcházení praní peněz ve smyslu ustanovení Směrnice ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz č. 91/308/EHS ve znění směrnice č. 2001/97/ES, na jejichž základě u nás byla například přijata ustanovení o legalizaci výnosů z trestné činnosti (§ 252a TrZ).
     
Ve světle citované judikatury Evropského soudního dvora tak vazba národního trestního práva k zakládacím smlouvám evropských integračních uskupení jakožto smlouvám mezinárodním nesměřuje toliko ke Smlouvě o EU, nýbrž také ke Smlouvě o ES. Europeizace trestných činů, směřujících proti hodnotám upraveným komunitárním právem, lze podle uvedeného názoru Evropského soudního dvora dosáhnout aktem komunitárním než unijním, neboť chráněný zájem vyplývá v tomto případě ze Smlouvy o ES, nikoliv ze Smlouvy o EU, tedy z práva komunitárního, nikoliv unijního. Zásadní teoretickou otázkou ovšem zůstává, zda označení trestnosti některých jednání normou komunitárního práva neznamená popření principu, podle něhož není trestní právo odevzdanou pravomocí. Evropská společenství na jeho základě získala jen tolik oprávnění, kolik jim členské státy předaly příslušnými mezinárodními smlouvami, a proto při své činnosti musela a musejí respektovat vztahy svrchované rovnosti s členskými státy jako nevyhnutelný důsledek mezinárodněprávní subjektivity všech zainteresovaných subjektů, včetně suverenity příslušných členských států vykonávat trestní jurisdikci na svém území.


III. Pojem „úřední osoby“ v návrhu trestního zákoníku

Reference na závazky plynoucí pro ČR z mezinárodních smluv, včetně Smluv o ES a o EU, se v návrhu trestního zákoníku vyskytuje promiscue též v souvislosti některými právními kategoriemi. Záměrem tohoto článku bylo pojednat v této souvislosti o kategorii „úředních osob“ tak, jak jsou vymezeny v § 408 návrhu. Podle čl. 1 tohoto ustanovení je úřední osobou „soudce, státní zástupce, prezident republiky, člen parlamentu, vlády nebo jiná osoba zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci, člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného státního orgánu, příslušník ozbrojených  sil  nebo ozbrojeného sboru, soudní exekutor při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu  podle zvláštního právního  předpisu, osoba provádějící šetření ve věcech hospodářské soutěže, fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží  nebo rybářskou stráží, a fyzická osoba, která vykonává i v rámci právnické osoby působnost v oblasti veřejné moci na základě zvláštního právního předpisu a požívá při tom pravomoci, která jí byla pro plnění těchto úkolů svěřena“.
     
Podle odst. 3 tohoto ustanovení se „úřední osoba cizího státu považuje za úřední osobu podle trestního zákona, pokud tak stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána“. Podle § 299 odst. 2 návrhu se ochrana „poskytuje též mezinárodně chráněné osobě, kterou se rozumí úřední osoba cizího státu nebo mezinárodní organizace, která požívá diplomatické nebo jiné výsady a imunity podle mezinárodního práva“.
     
V rámci dosavadní právní úpravy novelizovaná dikce ustanovení § 89 odst. 9 platného TrZ připouští, že se za veřejného činitele považuje i funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník státního orgánu, samosprávy, ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru cizího státu, pokud tak stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána. V této souvislosti vyvstala řada otázek, zda trestnost útoku např. na úředníka Evropské komise, vykonávajícího kontrolu při podezření ze zneužití finančních prostředků ES⁵  ve smyslu čl. 280 SES, je trestností předvídatelnou. V rámci ochrany finančních zájmů ES mohou úředníci Evropské komise provádět kontroly ekonomických subjektů ke zjištění případných podvodů proti finančním zájmům Evropských společenství. Evropská komise může tyto kontroly nařídit i pokud existuje jen podezření z nekalých praktik při nakládání s prostředky z rozpočtu ES. Pokud za shora uvedených okolností dojde k útoku na úředníka Evropské komise, vykonávajícího kontrolu případného zneužívání fondů ES, pak zní otázka, zda by takový útok mohl být kvalifikován jako útok na veřejného činitele ve smyslu našeho trestního zákona. Smlouva o ES je nepochybně mezinárodní smlouvou a ČR je jí vázána. Je však nejasné, zda k předvídatelné trestnosti v takových případech nebude namítáno, že Smlouva o ES výslovně nestanoví nutnost ochrany takových úředníků na území členských států.
   
Na podporu předvídatelné trestnosti při útoku na úředníky Evropské komise nebo jiné úřední osoby z jiných členských států může ovšem svědčit dikce § 162a odst. 2 platného TrZ, kde se za veřejného činitele považuje i osoba zastávající funkci v zákonodárném nebo soudním orgánu nebo v orgánu veřejné správy cizího státu, nebo v mezinárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního práva veřejného, pokud je s výkonem takové funkce spojena pravomoc při obstarávání věcí obecného zájmu a trestný čin byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí. Obdobná je situace, kdy se při justiční a policejní spolupráci v rámci třetího pilíře EU často úřední osoby jednoho členského státu dostávají do pozic úředních osob na území členského státu jiného. Smlouva o EU předpokládá např. v rámci svého čl. 30 takové způsoby policejní spolupráce, jako je operativní spolupráce policejních a celních orgánů při předcházení trestným činům, jejich odhalování a objasňování. V rámci těchto aktivit jsou policisté, četníci či celníci členských států oprávněni i k přeshraničnímu sledování a pronásledování podezřelých osob. V jednotlivých členských státech EU je možné vytvářet společné policejní kontroly a hlídky  ustavené z policistů různých členských států⁶.  I pro takové případy se zesiluje požadavek, aby se příslušným policistům, četníkům či celníkům jakožto úředním osobám jiných členských států dostávalo stejné ochrany jako úředním osobám vlastního státu. Jelikož uvedené aktivity vyplývají z ustanovení Smlouvy o EU jakožto mezinárodní smlouvy, jíž je ČR vázána, je mimo veškerou pochybnost, že útok na policistu, četníka nebo celníka jiného členského státu při výkonu policejní spolupráce EU je předvídatelně trestný ve smyslu shora citovaných ustanovení návrhu trestního zákoníku.


IV. Eurokonformní výklad pojmu „úřední osoba“

Význam formulace trestního zákoníku při vymezení pojmu „úřední osoba“ je nepochybně značný, neboť při stanovení trestnosti útoků na takové osoby si sotva vystačíme s tzv. „eurokonformním výkladem“. Argument, že se lze předvídatelné trestnosti útoků na takové veřejné činitele, nově úřední osoby, dobrat cestou eurokonformního výkladu, se nezdá být příliš silný⁷  zvláště proto, že může narážet na meze povinnosti národních soudů vykládat národní trestní právo ve světle práva evropského tam, kde by došlo k rozporu se všeobecnými zásadami právními.  Princip eurokonformního výkladu dovodil Evropský soudní dvůr poprvé v rozsudku Von Colson⁸  tak, že národní soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní pravidla v maximální možné míře v souladu s pravidly komunitárními. Jak konstatoval Evropský soudní dvůr ve svém rozhodnutí ve věci Marleasing⁹, předmětem eurokonformního výkladu národního práva je rozhodující úsek národního práva, který se srovnává se směrnicemi ES. Do oblasti trestního práva posunul eurokonformní výklad zejména rozsudek Pupino¹⁰. Posun eurokonformního výkladu a principu loajality do oblasti trestního práva platí přitom jak pro oblast práva procesního, v jejímž rámci se pohyboval rozsudek Pupino, tak pro oblast práva hmotného. Zatímco v procesněprávním rozměru nemusí eurokonfomní výklad působit závažné důsledky – v duchu rozsudku Pupino jde především o nadřazenost evropského práva při dodržování základních procesních práv, v trestním právu hmotném může eurokonformní výklad narazit na výraznou bariéru, totiž na předvídatelnou trestnost. Již v souvislosti s povinností národních soudů vykládat vlastní právní řády konformně s právem Společenství upozornil Evropský soudní dvůr ve věci Kolpinghuis¹¹, že povinnost soudu k eurokonformnímu výkladu by neměla vést k zavedení nebo zvýšení trestní odpovědnosti jednotlivce za jednání, které by bez eurokonformního výkladu jinak trestné nebylo. Právě při posouzení otázky, zda jsou příslušná ustanovení našeho platného trestního zákona i navrhovaného trestního zákoníku určitou mezí eurokonformního výkladu v případech útoků na úředníky evropských institucí, je třeba i v duchu zmíněného rozsudku Evropského soudního dvora ve věci Pupino připomenout, že povinnost eurokonformního výkladu nachází své meze právě v obecných právních zásadách, zvláště v zásadách právní jistoty a v zákazu zpětné účinnosti. Tyto zásady zejména brání, aby uvedená povinnost mohla vést ke stanovení nebo zpřísnění trestní odpovědnosti těch osob, které jednají v rozporu s jeho ustanoveními.


V. K § 299 odst. 2 návrhu trestního zákoníku

Předvídatelnou trestnost útoku na úředníky Evropské komise při výkonu jejich povinností vyjasňuje dikce § 299 odst. 2 návrhu trestního zákoníku, podle níž se ochrana poskytuje též mezinárodně chráněné osobě, kterou se rozumí úřední osoba cizího státu nebo mezinárodní organizace, která požívá diplomatické nebo jiné výsady a imunity podle mezinárodního práva“. Ve vztahu k Evropským společenstvím tu je jednoznačná vazba na Protokol ke Smlouvě o společných orgánech ES z 8. dubna 1965 o výsadách a imunitách ES.

Podle nařízení Rady (Euratom, ESUO, EHS) č. 549/69 ze dne 25. března 1969, kterým se stanoví kategorie úředníků a ostatních zaměstnanců Evropských společenství, na které se vztahují ustanovení čl. 12, čl. 13 druhého pododstavce a čl. 14 Protokolu o výsadách a imunitách Společenství¹²  takových imunit požívají úředníci podléhající služebnímu řádu úředníků Společenství, s výjimkou úředníků dočasně přeložených mimo činnou službu, dále zaměstnanci podléhající pracovnímu řádu ostatních zaměstnanců Společenství, s výjimkou místních zaměstnanců, pomocných zaměstnanců na částečný pracovní úvazek.

Pokud tedy např. nařízení Rady ES 2185/96¹³  umožňuje úředníkům Evropské komise provádět kontroly ekonomických subjektů ke zjištění případných podvodů proti finančním zájmům Evropských společenství, lze ve smyslu dikce § 299 odst. 2 návrhu trestního zákoníku takové úředníky označit za úřední osoby a jakýkoliv útok na ně je předvídatelně trestný. Kontroly ke zjištění případných podvodů proti finančním zájmům Evropských společenství jsou prováděny v těsné součinnosti s orgány členského státu, na jehož území kontrola probíhá¹⁴. Orgány členského státu mají být informovány v náležitém předstihu o účelu kontroly a o jejím právním základu tak, aby mohly kontrolním orgánům poskytnout nezbytnou součinnost. Pokud se kontrolovaný ekonomický subjekt brání, musí členský stát poskytnout přiměřené prostředky, které umožní kontrolním orgánům provádět jejich činnosti. Trestněprávní ochrana je nepochybně jedním z takových prostředků. Ve vztahu k národnímu právu členských států nařízení Rady ES 2185/96 zásadně předpisuje přesně vymezit objekt a cíl kontroly a rozsah kontrolní činnosti v daném ekonomickém subjektu. Kontrolní činnost provádějí na základě daných pravidel náležitě způsobilí kontroloři. Z toho důvodu také přijetí nařízení č. 2185/96 předcházela obsáhlá diskuse s členskými státy, kterým se vesměs nelíbila možnost, že kontroloři Komise budou moci volně operovat na celém území EU prakticky mimo vliv členského státu, na jehož území se kontrola provádí¹⁵. Praxe však nevyvolala žádné závažné rozpory mezi orgány Společenství a orgány členských států, ani kolizi ve vztahu k předvídatelné trestnosti útoku na kontrolory vyslané Evropskou komisí.


VI. Závěr

Tento článek může být právem považován za velmi úzký pohled na tak širokou problematiku, jakou je vymezení pojmu „úřední osoba“. Je tomu tak ovšem úmyslně, neboť autorovi šlo jen o zorné pole evropské dimenze tohoto problému. Je nepochybné, že vztah navrhovaných ustanovení připravovaného trestního zákoníku má širší dopad i na jiné subjekty a mezinárodní organizace. Evropská společenství jako nadnárodní organizace však hrají důležité místo právě proto, že důležitým prvkem odlišení evropského práva od obecného mezinárodního práva je právě efektivní vynutitelnost i vůči fyzickým a právnickým osobám členských států. Příklad kontrol při podezřeních ze zneužití finančních prostředků ES je nad jiné výmluvný. Proto také o takové situace šlo v tomto článku především. Závěrem lze konstatovat, že ve vztahu k prosazování evropského práva přináší nová koncepce pojmu „úřední osoba“ výrazný pokrok oproti dosavadní právní úpravě, neboť zpřesňuje vymezení tohoto pojmu ve prospěch předvídatelné trestnosti útoků na úředníky evropských institucí nebo na úřední osoby jiných členských států jednajících v rámci Smluv o ES a EU. Žádné lidské dílo ovšem není dokonalé, a tak i další případná diskuse o shora pojednaných ustanoveních návrhu trestního zákoníku nemůže být ke škodě věci při respektování již formulovaných zásad vztahu práva národního a evropského.


Příspěvek byl pulikován v časopise .


Poznámky
* Autor je profesorem evropského práva na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze.
1  Rozhodnutí Evropského soudního dvora v právní věci C-176/03 Evropská komise v. Rada ze 13. září 2005.
2  Úř. věst. 2003, L 29, s. 55.
3  Viz  rozsudky v právních věcech 240/83 ADBHU ze dne 7. února 1985 nebo 302/86 Komise v. Dánsko ze dne 20. září 1988 nebo C-213/96 Outokumpu ze dne 2. dubna 1998.
4  Novotný, O. et al. Trestní právo hmotné. Praha : ASPI, 2007.
5  Nařízení Rady ES č. 2185/96 vztahující se ke kontrolám a prověřování na místě, prováděným Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nekalým praktikám. Úř.  věst. ES L 292 z 15. 11. 1996.
6  Podrobněji zejména Pikna, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v Evropském právu. Praha, 2006.
7  Tomášek, M. Předvídatelná trestnost jako mez eurokonformního výkladu trestního práva. Právní rádce, 2007,  č. 4.
8  Rozhodnutí Evropského soudního dvora v právní věci C-14/83 Von Colson, SbSD 1984, 1891.
9  Rozhodnutí Evropského soudního dvora C-108/98 Marleasing, SA v. La Comercial Internacional de Alimentación SA ze 13. 11. 1990, SbSD 1990, 4135.
10  Evropský soudní dvůr v právní věci C-105/03 Tribunale di Firenze v. Maria Pupino ze dne 16. června 2005.
11  Rozhodnutí Evropského soudního dvora v právní věci 80/86 Kolpinghuis, SbSD 1987, s. 3969 nebo ve spojených věcech C- 206/88 a 207/88 Venosso a Zanetti, SbSD I-1990, s. 1461.
12  Úř. věst. ES L 074 z 25. 3. 1969.
13  Nařízení Rady ES č. 2185/96 vztahující se ke kontrolám a prověřování na místě, prováděným Komisí za účelem ochrany finančním zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nekalým praktikám. Úř.  věst. ES L 292 z 15. 11. 1996.
14  Podrobněji Tomášek, M. Odhalování podvodů proti finančním zájmům Evropských společenství prostřednictvím kontrol na místě. Trestněprávní revue, 2005, č. 6.
15  Kuhl, H., Spitzer, H. Die Verordnung Nr. 2185/96 des Rates über die Kontrollbefugnisse der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung. Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 1998, s. 37–44.