Vláda, v rámci harmonizačního procesu našeho právního řádu s právem ES, předložila dne 5. 3. 2003 do Poslanecké sněmovny k dalšímu ústavnímu projednávání návrh zákona o uznávání odborné kvalifikace státních příslušníků členských států Evropské unie a o změně některých zákonů (sn. tisk 242). Předloha byla navržena k projednání v prvém čtení na 12. schůzi PS, která začala dne 1. dubna.
 
Oblast uznávání odborných kvalifikací pro účely výkonu povolání (tj. profesní uznávání) není doposud v České republice upravena. Vzhledem k tomu, že jediným normativně upraveným postupem uznávání kvalifikace je tzv. akademické uznávání, používá se tohoto postupu i v případech, kdy je třeba pro účely výkonu povolání nebo jiné činnosti doložit, že vzdělání získané v zahraničí odpovídá vzdělání poskytovanému v ČR. Akademické uznávání je možno definovat jako uznávání diplomů, kvalifikací nebo částí studijních programů jedné (domácí nebo cizí) vysokoškolské instituce jinou vysokoškolskou institucí. Obvykle je takové uznání považováno za základ pro přijetí na další studium v druhé instituci nebo jako uznání umožňující určitý druh výjimky z povinnosti opakovat studium některých částí programu.

Akademické uznávání je charakterizováno detailním porovnáváním studijních plánů, což jej odlišuje od profesního uznávání, které se zaměřuje na posouzení znalostí a schopností konkrétní osoby, přičemž tyto znalosti a schopnosti sice mohou být doloženy dokladem o formální kvalifikaci (vzdělání a přípravě), ale také mohou být doloženy dokladem o faktickém výkonu dané činnosti nebo jinými doklady. Výsledkem procesu profesního uznávání je rozhodnutí o tom, zda dotyčná osoba má dostatečné znalosti a schopnosti, aby mohla vykonávat konkrétní povolání nebo činnost. Naopak výsledkem procesu akademického uznávání je rozhodnutí o tom, zda vzdělání získané v zahraničí je rovnocenné vzdělání poskytovanému v ČR.

Směšování obou procesů, tj. akademického a profesního uznávání, je Evropským společenstvím kritizováno právě proto, že každý z těchto procesů má své specifické charakteristiky.

Předmět a cíl zákona
Důvodem potřebnosti nového zákona je tedy absence právní úpravy profesního uznávání v ČR a potřeba důsledně upravit v souladu s požadavky Evropské unie zásady volného pohybu osob, s cílem volného uplatnění na pracovním trhu Evropského společenství.

Problematika vzájemného uznávání odborných kvalifikací pro účely výkonu povolání, jak je upravena obecným systémem Evropského společenství pro vzájemné uznávání odborných kvalifikací, se v ČR týká cca 470 povolání a odborných činností, u nichž jsou právním předpisem upraveny podmínky přístupu k těmto povoláním a odborným činnostem a podmínky jejich výkonu. Jedná se o tzv. regulovaná povolání a regulované odborné činnosti. Pokus o transpozici obecných směrnic byl dosud proveden pouze v několika právních předpisech, kterých se tento problém týká (například návrh zákona o ochraně kulturních památek (památkový zákon), původní návrh novely živnostenského zákona a návrh zákona o patentových zástupcích).

Navrhovaná právní úprava vychází ze základního principu volného pohybu osob, principu nediskriminace na základě státní příslušnosti a principu vzájemného uznávání, jak jsou vyjádřeny v tzv. obecném systému vzájemného uznávání odborných kvalifikací. Základem tohoto systému je vzájemná důvěra členských států Evropského společenství v rovnocennost formálních kvalifikací a zajištění odbornosti výkonu příslušné činnosti. Osobě, která je v jednom členském státě dostatečně kvalifikovaná k výkonu určitého povolání, musí být v zásadě povolen přístup ke stejnému povolání v jiném členském státě, a to i tehdy, jestliže se dotyčné požadované vzdělání a příprava liší do určité míry v trvání nebo obsahu. Omezení se připouští jen z důvodů naléhavého veřejného zájmu, a pouze v míře nezbytné k zajištění ochrany takového zájmu.

Proces uznávání odborné kvalifikace
Nová právní úprava nezakládá uchazečům právní nárok pracovat v ČR v regulovaném povolání, které si vybrali, ale dává jim právo, aby jejich kvalifikace byla posouzena orgánem za tímto účelem určeným ve správním řízení v zákonem stanovené lhůtě a s možností dalšího přezkumu tohoto rozhodnutí. Výsledkem řízení o uznání odborné kvalifikace uchazeče je výrok, zda je uchazeč odborně způsobilý pro výkon regulované činnosti podle zvláštního právního předpisu ČR. Tento výrok mu zaručuje právo výkonu dané činnosti jen v případech, kde přístup k určité činnosti není podmíněn dalšími požadavky nebo kde neexistuje kvantitativní omezení přístupu k dané činnosti. Z toho například vyplývá, že uchazeč o zaměstnání, kterému byla uznána odborná kvalifikace, nemůže na základě tohoto rozhodnutí nárokovat přijetí do pracovního poměru.

Ústředním správním úřadem odpovědným za koordinaci činnosti státní správy v oblasti uznávání odborné kvalifikace bude Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které bude zejména koordinovat činnost uznávacích orgánů, zastupovat ČR ve skupině národních koordinátorů na úrovni Evropského společenství a vykonávat ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu funkci kontaktního místa pro systém uznávání odborné kvalifikace. Funkce kontaktního místa bude spočívat v poskytování informací o obecném systému uznávání kvalifikací, o zvláštních právních předpisech upravujících podmínky výkonu regulované činnosti, o možnostech a podmínkách uznání dokladů o odborné kvalifikaci v ČR, o věcně příslušném uznávacím orgánu a o náležitostech žádosti podle tohoto zákona.

Uznávacím orgánem, který bude rozhodovat v konkrétní věci o uznání odborné kvalifikace, bude ústřední správní úřad ČR, v jehož působnosti je dotyčná regulovaná činnost (např. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy pro pedagogická povolání, Ministerstvo zdravotnictví pro zdravotnická povolání atd.). Jestliže uchazeč chce vykonávat regulovanou činnost jako podnikatel ve formě živnosti nebo jako odpovědný zástupce držitele živnostenského oprávnění, bude uznávacím orgánem Ministerstvo průmyslu a obchodu. Pokud o oprávnění vykonávat regulovanou činnost rozhoduje podle zvláštního právního předpisu profesní komora, bude uznávacím orgánem tato komora.

Směrnice obecného systému nevylučují možnost vybírání přiměřeného poplatku za rozhodnutí uznávacího orgánu o rovnocennosti odborné kvalifikace, ten však nesmí přesáhnout skutečné výdaje vynaložené orgánem na tuto činnost. Počítá se proto s tím, že poplatek a jeho výše budou upraveny novelou zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích.

Řízení o uznání odborné kvalifikace
Řízení o uznání odborné kvalifikace bude probíhat podle obecných předpisů o správním řízení s některými odchylkami. Odlišnosti od obecné úpravy se týkají zejména způsobu doručování a automatického uznávání dokladů vydaných jinými členskými státy. V souladu s požadavky směrnic jsou stanoveny zvláštní lhůty.

Řízení o uznání odborné kvalifikace může proběhnout samostatně (zejména v případě uchazečů o zaměstnání) nebo jako součást řízení, ve kterém se rozhoduje o přístupu k příslušné činnosti (zejména v případě přístupu k podnikání). Pro tento případ návrh obsahuje zvláštní úpravu příslušnosti uznávacího orgánu a procesních lhůt. Nutnost jediného řízení, ve kterém se rozhodne jak o odborné kvalifikaci uchazeče, tak o povolení k podnikání, vyplývá z výkladu čl. 43 Smlouvy o založení Evropského společenství o svobodě usazování, provedeného judikaturou Evropského soudního dvora. Ve smyslu příslušných rozsudků jsou zakázány jakékoliv překážky svobody usazování. Dvojí řízení je považováno za formální překážku, která může pozdržet výkon podnikatelské činnosti v rámci usazení. Čistě administrativní důvody na straně členského státu přitom takové zdržení nemohou ospravedlnit.

Navrhovaná obecná zákonná úprava se použije subsidiárně, tedy pokud ustanovení zvláštního zákona nebo mezinárodní smlouva, schválená Parlamentem ČR, nestanoví jinak. Tím se uznává nemožnost upravit vyčerpávajícím způsobem problematiku uznávání odborné kvalifikace pro všechny činnosti, které jsou regulovány v právním řádu ČR. Některé činnosti jsou totiž natolik zvláštní povahy, že bude třeba stanovit mechanismus uznávání kvalifikací státních příslušníků jiných členských států zcela zvláštním způsobem (např. některé činnosti, jejichž výkon je podmíněn splněním více na sebe navazujících podmínek jiných, než na které pamatuje navrhovaná právní úprava, nebo činnosti, u nichž odborná způsobilost spočívá ve vysoké odborné zručnosti v požadovaných oblastech).

Osobní rozsah zákona a vymezení pojmů
Navrženým zákonem je upraven postup při uznávání odborné kvalifikace získané mimo ČR, a to jak v ES, tak ve třetích státech. Osobní rozsah je omezen na státní příslušníky členských států ES, včetně občanů ČR, a jejich rodinné příslušníky, kteří využívají právo volného pohybu v Evropském společenství. Uchazeči, kteří se u nás budou ucházet o přístup k činnosti, jsou osobami kvalifikovanými k výkonu dané činnosti podle právního rádu jiného členského státu (členského státu původu). Systém uznávání odborné kvalifikace se vztahuje pouze na osoby, které jsou podle práva členského státu původu odborně kvalifikovány nebo, pokud tato činnost není regulovanou činností, na osoby, které v členském států původu danou činnost vykonávají nebo vykonávaly v souladu s právními předpisy.

Odbornou kvalifikací zákon rozumí zejména formální kvalifikaci (vzdělání a příprava) a praxi v oboru předmětné činnosti, tedy jakési osobní odborné vybavení uchazeče. Prokazuje se zejména dokladem o formální kvalifikaci, průkazem způsobilosti a dokladem o výkonu předmětné činnosti. Všechny tyto doklady lze souborně označit jako doklady o odborné kvalifikaci.

Vymezené pojmy “zkušení praxe” a “praxe pod dohledem”, které zákon užívá, úzce souvisejí s pojmem “odborná praxe” obvyklým v českém právním řádu. V našem právním řádu se totiž běžně setkáváme s odbornou praxí jako kvalifikačním předpokladem pro výkon činnosti (odborná praxe v určité délce je součástí předepsané odborné způsobilosti). V terminologii práva ES (směrnic obecného systému) a práva mnohých členských států se však rozlišuje odborná praxe, kterou se rozumí vlastní samostatný výkon dané činnosti a který je pro účely tohoto zákona nazván “výkon předmětné činnosti”, a praxe zkušební nebo praxe pod dohledem, čímž se rozumí výkon dané činnosti v rámci vzdělání a přípravy nebo mimo ně, avšak pod dohledem kvalifikované osoby. V návrhu zákona bylo proto nutno po vzoru směrnice pojmy “odborná praxe” a “zkušení praxe/praxe pod dohledem” odlišit.

Návrh zákona dále obsahuje obecnou úpravu uznávání odborné kvalifikace osob, které na území ČR poskytují služby ve smyslu článku 50 odstavec 3 Smlouvy o založení Evropského společenství. V těchto případech je totiž jakékoli omezení výkonu činnosti na území ČR nepřípustné, pokud nesleduje požadavky naléhavého veřejného zájmu nebo je nepřiměřené. Návrh proto připouští, aby poskytovatel služby mohl svou činnost vykonávat na území ČR dočasně (pojem “dočasně” je třeba vykládat v souladu s judikaturou ESD) bez toho, že by podával žádost o uznání odborné kvalifikace.

Přiznání a odmítnutí uznání odborné kvalifikace
Uznávací orgán však může v případech, kdy existuje podezření z možného porušení naléhavého veřejného zájmu nebo podezření z obcházení právních předpisů o usazování (překročení kriteria ojedinělosti, resp. dočasnosti), odbornou kvalifikaci poskytovatele služby přezkoumat a v případě shledání ohrožení uvedených zájmů může činnost poskytovatele služby omezit nebo v krajním případě zakázat.

Výkon činnosti, která je v ČR vyhrazena držiteli dokladu o formální kvalifikaci určitého stupně, nemůže být odmítnut státnímu příslušníku jiného členského státu, který je držitelem dokladu o formální kvalifikaci stejného stupně nebo o jeden stupeň nižší, ale vykonával toto povolání na plný úvazek po dva roky nebo po odpovídající dobu na částečný úvazek během posledních deseti let v členském státě, kde tato činnost není regulována. Pokud je předmětná činnost v členském státě původu rovněž regulovanou činností odpadá požadavek dvouleté praxe.

Výkon činnosti, který je v ČR vyhrazen držiteli střední formální kvalifikace, nemůže být odmítnut státnímu příslušníku jiného členského státu, který nevlastní žádný doklad o formální kvalifikaci, ale který vykonával danou činnost na plný úvazek po tři roky nebo po tomu odpovídající dobu na částečný úvazek během posledních deseti let v členském státě, který tuto činnost nereguluje.

Uznávací orgán však může požadovat, aby uchazeč splnil jedno z následujících kompenzačních opatření:
a)        prokázal praxi (výkon předmětné činnosti), pokud je jeho doba vzdělání a přípravy alespoň o jeden rok kratší než je požadováno v ČR. Požadovaná doba výkonu předmětné činnosti přitom nesmí přesáhnout 4 roky,
b)        absolvoval adaptační období nepřesahující 3 roky nebo složil rozdílovou zkoušku, pokud se uchazečovo vzdělání a příprava podstatně liší od vzdělání a přípravy požadované v ČR.

Uznávací orgán však nesmí požadovat prokázání praxe v předmětné činnosti a současně vyžadovat adaptační období nebo rozdílovou zkoušku.

Adaptačním obdobím návrh zákona rozumí období praxe konané pod dohledem. Rozdílová zkouška se omezuje na odborné znalosti uchazeče a bere v úvahu uchazečovu kvalifikaci a zkušenost. Zahrnuje předměty vybrané ze seznamu, který vznikl na základě porovnání vzdělání a odborné přípravy vyžadované v ČR a vzdělání a přípravy uchazeče. Uchazeči náleží právo vybrat si mezi adaptačním obdobím a rozdílovou zkouškou. Důsledná aplikace zákazu diskriminace mezi občany ČR a státními příslušníky jiných členských států ES vyžaduje, aby takto vydané seznamy byly aplikovatelné jak v případě uznávání kvalifikací podle tohoto zákona, tak v případě přístupu k činnosti podle čistě vnitrostátního práva ČR (pro občany ČR).

Vzdělání a příprava potřebná k uznání odborné kvalifikace
Obsahem vzdělání a přípravy vyžadovaným v ČR se podle návrhu zákona rozumí teoretické a praktické oblasti, které musí uchazeč (včetně občanů ČR) zvládnout v rámci předepsaného vzdělání a přípravy (odborného výcviku, praxe), aby byl připuštěn k výkonu regulované činnosti podle zvláštního právního předpisu ČR. Součástí obsahu vzdělání a přípravy jsou pouze teoretické a praktické oblasti, jejichž znalost je nutná (nezbytná) pro výkon regulované činnosti na území ČR. To znamená, že součástí obsahu vzdělání a přípravy vyžadovaného v ČR nejsou předměty v rámci studia, nebo činnosti v rámci praxe, jejichž znalost sice souvisí s regulovanou činností, avšak pro její výkon není nezbytná.

V právních předpisech ČR se nezřídka setkáme s obecným vymezením odborné způsobilosti, takže není předepsán žádný konkrétní studijní obor nebo není vymezena žádná autorizační zkouška, ze kterých by bylo možné obsah vzdělání a přípravy v ČR zjistit. V takovýchto případech bude nutné tento obsah stanovit prováděcím předpisem.

Součástí návrhu zákona jsou i vyvolané doprovodné novely školského zákona, zákona o státní správě a samosprávě ve školství, zákona o státní památkové péči a geologického zákona.

Navrhuje se, aby nová právní úprava vstoupila v účinnost dnem vstupu České republiky do Evropské unie.

Závěr
Navrženým zákonem se do českého právního řádu přebírá systém vycházející z právních základů, které jsou našemu právnímu řádu v určitém smyslu “cizí”. Odlišnými prvky jsou zejména odlišná terminologie neodpovídající stávající terminologii české a způsob výkladu normy, který akceptuje, že nelze složitou problematiku uznávání kvalifikací upravit pozitivně a výslovně, ale že existují případy, ve kterých bude nutné aplikovat nejen základní principy, na kterých je obecný systém uznávání kvalifikací vybudován, ale i základní principy práva ES.

Příslušné státní orgány a orgány samosprávy budou tedy muset ve své praktické činnosti vycházet nejen z textu navrhovaného zákona, ale i ze směrnic obecného systému uznávání kvalifikací a z relevantní judikatury ESD. Nový zákon tak bude nepochybně aplikačně náročný. V zájmu řádného naplňování navrženého zákona  se proto rovněž počítá s vydáním metodického pokynu, který bude vycházet z obdobných materiálů již vydaných Komisí ES.