Pavel Mates*
Ukončení mandátu osmi z celkem patnácti soudců Ústavního soudu dne 15. července 2003 vyvolalo kolem této instituce mnohovrstevnou diskusi, která ve svých důsledcích poukázala na další z řady slabých míst naší Ústavy.
Oficiální důvody, pro které nebyl Senátem vysloven souhlas se jmenováním čtyř kandidátů navržených prezidentem republiky byly vesměs malicherné, zatímco ty skutečné, o nichž se tak říkající spekulovalo v masových médiích, vlastně nikdo nepřiznal. Realitou však je, že do plného počtu 15 ústavních soudců chybělo v době uzávěrky Právního zpravodaje (31. října 2003) právě čtyři (tři kandidáty Senát schválil přičemž hlasování o čtvrtém bylo stanoveno na 11. schůzi Senátu se začátkem 5. listopadu 2003).
Prvním zcela nezpochybnitelným důsledkem této situace se stalo, že se soudci Ústavního soudu lze sice konat kárné řízení, ale jeho výsledkem nemůže být zbavení funkce soudce postupem podle § 144 zákona o Ústavním soudu. K usnesení podle citovaného ustanovení, jímž se rozhoduje, že funkce soudce zaniká, protože by jeho další setrvání v ní bylo v rozporu s posláním Ústavního soudu a postavením jeho soudců, může totiž plénum dospět nejméně devíti hlasy avšak za podmínky, že je přítomno minimálně 12 soudců.
Na základě jednoduché matematiky lze dospět dále k závěru, že za současného stavu není možné naplnit ust. § 15 zákona, podle něhož si má Ústavní soud vytvořit čtyři tříčlenné senáty, jímž náleží rozhodovat ve věcech, které nepatří do působnosti pléna, jakož i v záležitostech uvedených v § 43 odst. 2 zákona (tj. vyřizování zjevně neopodstatněných nebo jinak zásadně vadných návrhů). Situace je o to složitější, že předseda a místopředsedové Ústavního soudu mohou pouze dočasně zastupovat nepřítomného člena senátu, ale zásadně nesmějí být stálými členy senátu. Jinak řečeno, k dispozici je fakticky jen osm soudců a obsadit lze pouze dva senáty.[1] Logickým důsledkem polovičního počtu senátů musí nutně být zpomalení rozhodování Ústavního soudu, které bude zákonitě narůstat, úměrně tomu, jak bude přibývat agendy, zůstal-li by počet jeho soudců na současném stavu.
Plénum Ústavního soudu je schopno jednat a usnášet se, pokud je přítomno nejméně deset soudců. Vzhledem k ust. § 11 zákona, činí neúplnost Ústavního soudu jeho postavení křehkým, protože každá zcela nahodilá událost (ústavní soudci jsou také jen lidé), může prakticky vyloučit, aby plénum mohlo platně fungovat. Nepochybně se bude též obtížněji hledat většina devíti soudců, potřebná zejména k rozhodování o zrušení zákonů a jejich částí, resp. jiných právních předpisů a jejich částí a přijímání odlišných právních stanovisek, protože stačí pouhé tři disenty, aby návrh neprošel. Celá situace je o to svízelnější, že zákon o Ústavním soudu neřeší výslovně, jak postupovat v případě, že se takovou kvalifikovanou většinu nepodaří získat pro žádný návrh. Že by přitom snad záležitost mohla skončit patovým denegatio iustitiae, není v právním státě možné řešení.
Jisté pochybnosti může vyvolávat i § 149 zákona, podle něhož se Ústavní soud ujímá činnosti složením slibu dvanáctého soudce. Tento paragraf, zařazený mezi přechodná a závěrečná ustanovení, ovšem nepochybně míří do situace roku 1993, kdy byl první Ústavní soud České republiky konstituován a myslím, že jej nelze použít pro dnešní stav, kdy část jeho soudců nadále vykonával svůj mandát, protože byli jmenováni později (k jinému výkladu snad Ústavní soud nedospěje).
Jak se zdá, tkví faustovské jádro pudla ve způsobu, jímž je náš Ústavní soud zřizován. Podle článku 84 odst. 2 Ústavy jmenuje jeho soudce prezident republiky se souhlasem Senátu. Český ústavodárce se v tomto ohledu neinspiroval ani domácími ústavními tradicemi (např. ze sedmi členů prvorepublikového ústavního soudu vysílaly po dvou nejvyšší soud a nejvyšší správní soud a zbylé, včetně předsedy, jmenoval prezident republiky) ani vzory jiných zemí. Např. ve Francii se rovnou měrou na jmenování devíti členů Ústavní rady podílí prezident republiky a předsedové obou komor Parlamentu. Mimo to jsou jejími doživotními členy též ex lege bývalí prezidenti republiky. Aby nedocházelo k problémům při ustavování soudců a současně byla zachována kontinuita v judikatuře, stanoví francouzská ústava, že třetina členů tohoto orgánu se obnovuje vždy jednou za tři roky. Také 15 členů italského Ústavního soudu je jmenováno vždy z jedné třetiny prezidentem republiky, Parlamentem a nejvyššími řádnými a správními soudy. Celkem 16 členů Spolkového ústavního soudu volí přímo do dvou senátů z poloviny Spolkový sněm a Spolková rada. Také v jiných demokratických státech (např. Portugalsku, Rakousku či Španělsku) existují nejrozmanitější ústavní pojistky, bránící tomu, aby jediný orgán mohl zablokovat zřízení, resp. plynulé obnovování ústavního soudu.
Zakotvení obdobných mechanismů u nás by vyžadovalo změnu Ústavy, což zřejmě nepřichází v úvahu. Vzhledem k tomu, že neexistuje ústavněprávní nástroj, jímž by mohl být prezident republiky efektivně přinucen k tomu, aby Senátu předložil návrhy dalších kandidátů na soudce Ústavního soudu, může nastat ještě během tohoto roku svízelnější situace (či v nejlepším případě bude pokračovat situace dnešní), protože již počátkem listopadu vyprší mandát dalšímu soudci (JUDr. E. Zarembové). Stejný důsledek nastane i v případě, že kandidáti sice navrženi budou, ale takoví, kteří nezískají, z nejrozmanitějších důvodů, podporu nadpoloviční většiny přítomných senátorů. Při katastrofické variantě, která jak se chce věřit, patří jen do oblasti hypotéz, by se mohl za několik let takto vlastně Ústavní soud stát vakantní.
Pokud by se prezident republiky rozhodl předložit další návrhy bez toho, aby splnil požadavek horní komory Parlamentu tj. předem je s ním konzultovat (ponechejme stranou otázku, co se tím skutečně míní), má tento orgán k dispozici významný prostředek, jímž může vyřešení vzniklé situace oddálit. Podle § 140 jednacího řádu Senátu, mohou totiž jeho výbory návrhy projednávat 60 dní. Jestliže by do této lhůty, která počíná běžet dnem, kdy, kdy si prezident republiky souhlas vyžádal, Senát nehlasoval, platí, že k jmenování soudce souhlas dal.
Jak se ukazuje, nelze tak zcela souhlasit s tvrzením, podle něhož je naše Ústava postavena na principu vybalancování mocí a je v ní zabudováno dostatečné množství brzd a pák, aby žádná z nich nemohla převážit. Tak je tomu totiž obvykle jen v situaci, když vše funguje normálně a ani jedna z vrcholných institucí nezačne využívat všech svých pravomocí, k tomu, aby za každou cenu prosadila svojí vůli. V opačném případě se opětovně setkáváme s tím, že chvat, s nímž byla Ústava na sklonku roku 1992 připravována, v ní zanechal těžko překlenutelné mezery.
Příspěvek byl publikován též v Právním zpravodaji 11/2003.
Poznámky pod čarou:
* Autor je docentem na Vysoké škole ekonomické v Praze.
[1] Jak ovšem patrno z vyjádření místopředsedkyně ÚS JUDr. E. Wágnerové (viz Právní zpravodaj, 2003, č. 10 s. 2), vyložil Ústavní soud toto ustanovení jinak a vytvořil všechny čtyři senáty.
