Doc. JUDr. Pavel Mates, CSc.*
Změny, které přináší nový správní řád, jsou rázu koncepčního, což platí i o některých dílčích institutech. Mezi takové lze řadit i právní úpravu identifikace, a to nejen účastníků řízení, ale i jiných osob, které na řízení jím upraveném participují. Oproti platnému správním řádu, stejně jako úpravě obsažené ve zvláštních zákonech, tu jde o podstatný posun.
Podle zákona č. 71/1967 Sb. přichází identifikace účastníka, jakož i dalších osob, které se nějak zúčastňují na správním řízení, v úvahu sice na řadě míst, nicméně výslovné řešení, co se jí rozumí, zde nenalezneme, nebo je s ohledem na ochranu práv osob a soulad s právním řádem nedostatečná. Např. § 19 předepisuje, aby z podání bylo patrno, kdo je podává, podle § 22 je třeba o ústních podáních a dalších důležitých úkonech sepsat protokol, z něhož musí být mezi jinými patrno, kdo, kde a kdy řízení prováděl, a které osoby se úkonu účastnily. Správní řád přitom nespecifikuje, jakými znaky bude třeba určit osobu, která činí podání, provádí řízení a kdo se na úkonu účastnil. Stávající praxe vyžaduje, aby v těchto případech bylo uvedeno její jméno, příjmení, bydliště a průkaz, z něhož byla identifikace provedena, resp. jméno, příjmení a služební označení osoby, která úkon prováděla.[1] Pro písemná vyhotovení rozhodnutí je předepsáno, aby obsahovala jméno a příjmení, v praxi jsou ovšem uváděny i další identifikační znaky, zejména datum narození a místo trvalého pobytu (posledního trvalého pobytu), což je odůvodňováno nezbytností přesně určit toho, jemuž jsou přiznávána práva či ukládány povinnosti, resp. autoritativně určována jejich existence.[2]
Vesměs obdobně je tomu i ve zvláštních zákonech. Tak nejsou např. blíže specifikovány znaky, potřebné k identifikaci navrhovatele v zákoně o přestupcích u tzv. návrhových přestupků (§ 68). V zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů se nic bližšího nestanoví, jak má být vymezen žadatel o informaci. Z povahy věci lze dovodit, že u písemné žádosti musí být uvedeny alespoň takové znaky, které umožní informaci poskytnout, u žádosti ústní zřejmě postačí jen jméno a příjmení.[3] Je-li žádost podávána telekomunikačním zařízením, je třeba uvést údaje, které umožní toto zařízení identifikovat. Pokud se týče rozhodnutí, jímž se nevyhovuje žádosti o poskytnutí informací, požaduje zákon (§ 15), aby bylo výslovně uvedeno označení příjemce a jméno, příjmení a funkce pověřeného pracovníka povinného subjektu a jeho vlastnoruční podpis.
Po přijetí zákona o ochraně osobních údajů (zákon č. 101/2000 Sb.), byly vyslovovány obavy, zda v případě, kdy státní a jiné orgány veřejné moci použijí k identifikaci osobní údaje, které zákon výslovně neuvádí, tím nedojde k neoprávněnému zpracování osobních údajů. Třebaže se tyto obavy ukázaly jako bezdůvodné (příslušné orgány zde totiž nepochybně provádějí zpracování nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem, což platí i po poslední novele citovaného zákona), jeví se vhodné, přistoupil-li zákonodárce v novém správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) k výslovnému řešení této otázky, a navíc tu ještě dospěl ke sjednocení těchto institutů v celém právním řádu.[4]
Správní řád v prvé řadě výslovně vymezuje údaje, kterými se provádí identifikace účastníků řízení, svědků, znalců a jiných osob. Podle § 18 odst. 2 se za údaje, které umožňují identifikaci fyzické osoby, rozumějí jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu,[5] popř. jiný údaj podle zvláštního zákona. Výčet údajů je sice taxativní, nicméně v praxi by mohly být nepochybně použity i další, pokud by to bylo třeba k odlišení osob, třebaže by se mohlo jednat o případ velmi vzácný. Takovým znakem by mohl být např. akademický titul apod., nikoli ovšem rodné číslo, které se tu jeví jako údaj nadbytečný a jehož shromažďování by bylo v daném případě v rozporu s § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 101/2000 Sb., pokud by ovšem zvláštní zákon jeho uvedení výslovně nevyžadoval.
V tomto smyslu je identifikace používána zejména pro účely sepsání protokolu (§ 18), vydání rozhodnutí (§ 68)[6] a pořízení záznamu o podání vysvětlení (§ 137).
V řadě ohledů shodně jsou stanoveny údaje potřebné k identifikaci fyzické osoby, která činí podání (§ 37). Ta v něm má uvést svoje jméno a příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, resp. jinou adresu pro doručování. Týká-li se podání její podnikatelské činnosti, musí fyzická osoba uvést jméno a příjmení, popř. dodatek odlišující osobu podnikatele nebo druh podnikání vztahující se k této osobě nebo jí provozovanému druhu podnikání, identifikační číslo a adresu zapsanou v obchodním rejstříku či jiné zákonem upravené evidenci jako místo podnikání, popř. jinou adresu pro doručování. Pokud se týká právnických osob, ty musí uvést kromě svého názvu, resp. obchodní firmy, dále identifikační číslo nebo obdobný údaj a adresu sídla, či jinou adresu pro doručování. Vždy pak je třeba, aby podání bylo podepsáno osobou, která je činí, a obsahovalo případně další náležitosti, které stanoví zákon.
Účastníci řízení a jejich zástupci prokazují totožnost průkazem totožnosti, jímž se pro účely správního řádu rozumí doklad, který je veřejnou listinou, v němž je uvedeno jméno a příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popř. bydliště mimo území České republiky, a z něhož je patrná i podoba, resp. jiný údaj umožňující správnímu orgánu identifikovat osobu, která doklad předkládá, jako jeho oprávněného držitele. Tyto požadavky splňuje především občanský průkaz (nikoli např. cestovní pas, který neobsahuje údaj o místu pobytu), u cizinců také jiný doklad, pokud vykazuje po stránce formální i obsahové předepsané náležitosti. Jak patrno
z § 36 odst. 4 správního řádu, je na správním orgánu, zda bude v konkrétním případě prokazování totožnosti požadovat.
Oprávnění požadovat předložení tohoto dokladu mají rovněž doručovatelé písemností, a to pokud se týká adresáta a osob, které jsou za něj oprávněny písemnost převzít (§ 19).[7] V úvahu bude toto ustanovení přicházet při doručování písemností do vlastních rukou a těch, jejichž převzetí má být potvrzeno příjemcem.
Mimo to předpokládá správní řád identifikaci tzv. oprávněných úředních osob (jde o úřední osoby, které podle vnitřních předpisů nebo na základě pověření vedoucího správního orgánu provádějí úkony správního orgánu v řízení). Tak je tomu při zahájení řízení z moci úřední, kde oznámení o jeho zahájení musí podle § 46 obsahovat mezi jinými i jméno, příjmení, funkci, příp. služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Stejné údaje musí být součástí písemného vyhotovení rozhodnutí (§ 69), resp. záznamu do spisu v případě, že se písemné rozhodnutí nevyhotovuje, a záznamu o podání vysvětlení.
Oprávněné úřední osoby musí na požádání účastníka řízení sdělit své jméno, příjmení, služební nebo obdobné označení a organizační útvar správního orgánu, ve kterém jsou zařazeny. Otázkou je, nakolik je toto ustanovení nezbytné, vzhledem k tomu, že podle § 61 odst. 1 služebního zákona patří mezi základní povinnosti úředníků sdělit při úředním ústním nebo písemném jednání s fyzickými nebo právnickými osobami své jméno, příjmení, služební označení, jakož i organizační útvar služebního úřadu, ve kterém jsou zařazeni, a dále být při výkonu služby viditelně označeni jmenovkou, na které je uvedeno jejich jméno, příjmení, služební označení a označení služebního úřadu, ve kterém vykonávají službu. Obdobnou povinnost mají také úředníci územních samosprávných celků podle § 16 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb.
Lze ovšem předpokládat, že identifikace bude přicházet v úvahu i v dalších případech, kde o ní správní řád výslovně nehovoří, avšak plyne tak z povahy věci. Tak tomu bude např. u žádosti, kde má žadatel označit všechny další jemu známé účastníky. K identifikaci se pak použijí zmíněné údaje.
Vzhledem k tomu, že nový správní řád zde překrývá dosavadní mezery, které bylo nutno vyplňovat judikaturou, lze i v této souvislosti opakovat závěr, k němuž dospívá V. Mikule ve svém hodnocení tohoto zákona,[8] že jde o dílo celkově nadmíru záslužné, zakládající další stupeň v pozitivním vývoji české veřejné správy.
Příspěvek byl též publikován v časopise Právní rozhledy .
Poznámky pod čarou:
* Autor je vysokoškolským pedagogem na VŠE v Praze a na Právnické fakultě ZČU v Plzni.
[1] Např. Ondruš, R. a kol. Správní řád. Komentář. Praha : Linde, 2003, s. 167 a 192; vzhledem k absenci právní úpravy byla tato problematika řešena i v soudní judikatuře (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 100/94-23 a Krajského soudu v Brně č. j. Ca 430/95-12), která mezi jinými stanovila, jaké znaky jsou dostatečné k identifikaci účastníků řízení.
[2] Pokud se týká doručování písemností, stanovil náležitosti adresy zákon o poštovních službách (zákon č. 29/2000 Sb.), resp. prováděcí vyhláška k němu (v současnosti jde o vyhlášku č. 286/2004 Sb.).
[3] Korbel, F. a kol. Právo na informace. Komentář. Praha : Linde, 2004, s. 48.
[4] Viz např. § 79 odst. 1 OSŘ.
[8] § 10 zákona o evidenci obyvatel (zákon č. 133/2000 Sb.).
[6] Účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují toliko názvem a sídlem.
[7] Srov. k tomu § 65–66 vyhlášky č. 286/2004 Sb. základních službách držitele poštovní licence.
[8] Mikule, V. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj, 2004, č. 9, s. 5.
