JUDr. Ing. Mgr. Libor Lukášek, Praha*


Problematika vzájemného vztahu mezinárodního práva a vnitrostátních právních řádů je jednou z nejkomplikovanějších oblastí mezinárodního práva vůbec. Každý stát tento problém řeší individuálně, a to buď z hlediska priority monistické (právo je jediným systémem právním norem, ve kterém jsou obsaženy jak normy mezinárodního, tak i normy vnitrostátního práva), dualistické (oba právní systémy jsou autonomní a je nutné najít efektivní modus vivendi jejich soužití) či nějak definované smíšené koncepce. U většiny evropských států je však, na rozdíl od současného stavu v České republice, naprosto patrná snaha vstřícně přejímat mezinárodněprávní závazky do práva vnitrostátního. V některých zemích to jde dokonce tak daleko, že mezinárodním smlouvám se přiznává nadústavní právní síla (např. monistické pojetí v Nizozemsku) či ústavně právní charakter (dualismus v Rakousku). Největší skupina zemí, do níž patří např. Francie, Řecko, Belgie, Lucembursko, Švýcarsko a po přijetí nové ústavy i Polsko, pokládají mezinárodní smlouvy za pramen právních norem nadzákonné právní síly. Další skupina zemí, jako je např. Německo, Maďarsko, částečně Rakousko, Itálie či Velká Británie, řeší tento problém tak, že pro ně závazné mezinárodní smlouvy přejímají formou zákona, které však mají v jejich vnitrostátních zákonodárstvích zpravidla prioritní postavení. Z toho je tedy patrné, že i když právně je tato konstrukce postavena na roveň „obyčejných zákonů“, v praxi mají většinou takové zákony nadzákonnou právní sílu. Naopak na druhé straně existují i takové státy, kde tento problém není legislativně řešen vůbec a tuto právní věc musí řešit teoretickoprávní a legislativní procedury (např. v Portugalsku).
     
Dle současného znění článku 10 Ústavy ČR, který je jediným ústavním ustanovením upravujícím problematiku recepce mezinárodněprávních norem do českého právního řádu, pouze „ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána, jsou bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem“.1 Tato formulace, která byla přijata v době dělení bývalé federace vytvořila ve světě ojedinělý (stejná úprava je v důsledku rozdělení bývalé federace pouze na Slovensku) a je nutné poznamenat, že velmi neefektivní model, díky němuž pouze jediná kategorie mezinárodních smluv závazných pro Českou republiku má na ústavní úrovni bezprostřední účinky. Všechny ostatní smlouvy, ať už stanoví konkrétní práva či povinnosti nebo nikoliv, jsou v současné chvíli aplikovatelné pouze a jen v situacích, jestliže zákon výslovně stanoví, že se uplatní tehdy, pokud mezinárodní smlouva (vyhlášená, schválená Parlamentem, atd.) nestanoví jinak. Dochází tak prakticky k situaci, že výše stanovených odkazů představuje v českém právu takové množství, které tuto problematiku obrovským způsobem znepřehledňuje a komplikuje činnost celé řady subjektů, které mají tyto smlouvy aplikovat v praxi (soudy, státní zastupitelství, ústřední orgány státní správy, atd.). Dalším ne nevýznamným problémem současného stavu je skutečnost, že i když mají mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách zaručenu přednost před zákonem, jejich dodržování zajišťuje výlučně Ústavní soud, nikoli ostatní druhy soudů v systému současné české justice. Navíc není nikterak ústavně zabezpečena kontrola ústavnosti mezinárodních smluv, které mají být případně na místo zákonů aplikovány. A konečně dalším, nikoli však posledním podstatným nedostatkem je skutečnost, že český právní řád doposud ani nezná pojem mezinárodněprávních norem obyčejové povahy, které jsou spolu s mezinárodními smlouvami hlavními prameny platného mezinárodního práva. Je to o to překvapivější, že Česká republika je povinna za všech okolností alespoň respektovat některé kogentní normy obecného mezinárodního práva obyčejové povahy, přičemž porušování povinností z těchto norem vyplývajících je mezinárodním právem velmi ostře sankcionizováno.
     
Většinu těchto závažných nedostatků se již vláda pokusila napravit loňským návrhem novely ústavy, který však s ohledem i na jiné oblasti úpravy (zejména návrhem řešení vstupu České republiky do Evropské unie a problematikou vysílání českých vojenských jednotek do zahraničí, resp. přijímání a pobyt zahraničních vojsk u nás) byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu zamítnut. Proto vláda přišla s novou iniciativou, která se pouze a jen věnuje problematice novely ústavy ve vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva a má i integrační podtext. Současná situace je totiž naprosto neudržitelná už z toho důvodu, že není možné do budoucna, s ohledem na narůstající počet mezinárodněsmluvních závazků naší země, garantovat plnění všech závazků, které jsme přijali. Novela ústavy zohledňující moderní pohled na tématiku koexistence mezinárodního a vnitrostátního práva je založena na těchto fundamentálních stavebních kamenech:
   
I. V článku 1 Ústavy se doplňuje odstavec 2, který deklaruje skutečnost, že Česká republika dodržuje pravidla mezinárodního práva a závazky, které pro ni z mezinárodního práva vyplývají. Hlavní snahou tohoto ustanovení bylo dát ostatním subjektům mezinárodního práva, zejména však státům jako primárním elementům mezinárodněprávního systému, zřetelný signál o tom, že Česká republika vyjadřuje jasnou a transparentní vůli převzít své mezinárodněprávní závazky s maximální vážností a důležitostí a zejména pak v dobré víře. Ústava navíc bude výslovně ukládat všem orgánům veřejné moci, aby při své činnosti dbaly norem platného mezinárodního práva a mezinárodních závazků ČR včetně jejich adekvátní aplikace. Je to velmi důležitý signál pro všechny relevantní partnery v oblasti mezinárodních vztahů. Na druhé straně však není možné tuto dikci jakkoli přeceňovat, neboť její deklarace ještě automaticky neznamená, že prameny mezinárodního práva se automaticky stanou prameny vnitrostátního práva ve formálním smyslu. Smyslem tohoto ustanovení má být zajištěna pouze jejich efektivní aplikace v zájmu plnění mezinárodněprávních závazků České republiky – otázka použití adekvátních vnitrolegislativních mechanismů a procedur je již plně v kompetenci orgánů České republiky.
   
II. Zásadní změnou této novely je ovšem rozšíření okruhu mezinárodních smluv, které budou součástí právního řádu a budou mít přednost před zákonem (budou mít nadzákonnou právní sílu). Tímto dojde k ukončení „výsostného“ postavení mezinárodních smluv o ochraně lidských práv a základních svobod. Bude se jednat zejména o ty ratifikované smlouvy, které budou před ratifikací schváleny Parlamentem. Bez tohoto souhlasu by žádná smlouva nemohla mít přednost před zákonem, který je přijímán zákonodárným sborem jako základní pramen práva. Tím de facto dojde i k odstranění nutnosti zakotvovat speciální odkazy na přednost mezinárodních smluv, které jsou nyní obsaženy v celé řadě speciálních i obecných zákonných právních norem. Konečně dojde i k posílení kontroly Parlamentu nad mezinárodním právem jako celkem, k jehož aplikaci se ČR ratifikací příslušných mezinárodních smluv zaváže. Další podmínkou automatických vnitrostátních právních účinků mezinárodních smluv bude jejich vnitrostátní vyhlášení. V našem případě se bude jednat o jejich vyhlášení ve Sbírce mezinárodních smluv, která počátkem loňského roku nahradila, resp. doplnila, v oblasti mezinárodněprávních závazků naší země Sbírku zákonů.2 Tím bude zároveň naplněn jeden ze základních požadavků právního státu – tedy, že právní normy musí být subjektům práva bezproblémově přístupné. A konečně velmi důležitá bude také skutečnost, že Parlament neprovedl konkrétní ustanovení mezinárodní smlouvy zákonem, tedy, že mezinárodní smlouva bude obsažena v českém právu komplexně a nikoli pouze odkazem v nějakém zákoně (bude aplikována inkorporační recepční metoda). Tímto bude také stanoveno jasné kritérium pro všechny orgány aplikující závazné mezinárodní smlouvy, aby byly schopné rozlišit ta ustanovení mezinárodních smluv, která mohou a musí aplikovat přímo od těch, které podle rozhodnutí Parlamentu nezbytně ke své konkretizaci vyžadují přijetí příslušné vnitrostátní úpravy ve formě zákona. Tedy v případě, že Parlament jednotlivá ustanovení závazné mezinárodní smlouvy, ať již formou transformace či adaptace, z jakýchkoliv důvodů, neprovede, jsou tato ustanovení mezinárodní smlouvy imanentní součástí českého právního řádu s nadzákonnou právní silou a mohou, či v některých případech dokonce musí být, podle povahy řešeného případu aplikována. Tento mechanismus je důkazem toho, že v novele ústavy byla zdůrazněna zásada, která respektuje a akcentuje Parlament jako hlavního a jediného tvůrce právního řádu – zásada, která vychází jednoznačně z teorie dělby moci. Dle ní je jedině zákonodárný orgán oprávněn rozhodnout o tom, která hmotná či procesní norma bude součástí právního řádu a která nikoliv. V případě, že určitá ustanovení mezinárodní smlouvy, nikoli smlouva jako celek, z jakéhokoliv důvodu nemohou být aplikována přímo a bezprostředně, je Parlament oprávněn tato ustanovení provést formou zákona. Za tímto účelem může následně sistovat i samotný ratifikační proces a z tohoto titulu je oprávněn vyžádat si podání vládního návrhu příslušného prováděcího zákona, případně takový technický předpis přijmout později. Pokud k tomuto kroku nedojde, mohou být všechna předmětná ustanovení mezinárodních smluv přímo aplikovatelná relevantními orgány a ostatními subjekty, jež jsou takové aplikace schopny. Dosavadní výklad tak lze shrnout tak, že v zásadě všechny mezinárodní smlouvy schvalované Parlamentem budou ve své podstatě bezprostředně závazné a budou disponovat nadzákonnou právní silou. Tento princip se však uplatní pouze a jen na ta ustanovení mezinárodních smluv, k jejichž provedení není nutné přijetí zákona (bude se tedy jednat o ty části mezinárodních smluv, která dostatečně jasně vymezí práva a povinnosti osob a nestanoví pouze povinnosti státu, které následně vyžadují další konkretizaci v zákoně). Ustanovení smluv o lidských právech a základních svobodách by pak měla sloužit jako kritérium kontroly ústavnosti zákonných a podzákonných právních předpisů. Ve všech ostatních případech se všechna bezprostředně závazná ustanovení mezinárodních smluv boudou řídit v souladu s tzv. aplikační klauzulí, resp. hierarchií.3
     
III. Další souvislosti této navrhované úpravy jsou nasnadě v oblasti justice, resp. v případě práce jednotlivých stupňů soudů. V důsledku nadřazenosti příslušných mezinárodních smluv, jež jsou součástí našeho právního řádu, nad zákonem, automaticky nastává i bezprostřední vázanost těchto dokumentů českými soudy. Tím se velmi výrazně odlehčí, i s ohledem na budoucí množství závazků České republiky plynoucích z členství v Evropské unii, Ústavnímu soudu v jeho rozhodovací pravomoci. Není totiž absolutně možné, aby o všech sporných případech nesouladu zákona s pro ČR závaznou mezinárodní smlouvou rozhodoval pouze a jen Ústavní soud. To by jednak velmi výrazně paralyzovalo činnost této ústavní instituce a nepochybně by se prodloužila i lhůta pro vyřešení těchto, ale i jiných ústavních sporů. Nehledě na to, že univerzální funkce ústavních soudů je ve většině vyspělých států postavena do abstraktní roviny (jde zejména o konkrétní ochranu ústavnosti a dodržování zásady ochrany lidských práv a svobod). To v našem případě spočívá zejména v provádění preventivní kontroly ústavnosti mezinárodních smluv. Z výše uvedených úkolů je záměrem této ústavní novely vtažení soudců do této problematiky a vyvolat v nich náležitý pocit odpovědnosti. Pokud totiž soud rozhodne v rozporu s platnou mezinárodní smlouvou, ponese všechny mezinárodněprávní účinky stát. Soudce tak v případě zjištění rozporu zákona s platnou mezinárodní smlouvou bude povinen dát při svém rozhodování přednost mezinárodní smlouvě, neboť půjde o normu vyšší právní síly. Takový postup však bude na druhé straně možný jen v takových případech, budou--li příslušná ustanovení mezinárodní smlouvy dostatečně jasná, srozumitelná a konkrétní, a proto nebudou muset být Parlamentem provedena ve formě zákona (viz článek 95 Ústavy).
     
IV. Předkládaná novela zavádí také sice u nás novou, ale ve světě naprosto obvyklou (např. ve Spolkové republice Německo, Francii, Španělsku, Portugalsku a nově i v Polsku), kompetenci Ústavního soudu rozhodovat o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem před jejich ratifikací. Jedná se o tzv. předběžnou kontrolu ústavnosti, kterou je nutné odlišovat od dosavadní koncepce následného přezkumu mezinárodních smluv Ústavním soudem. Podle této konstrukce Ústavní soud na návrh některé z komor Parlamentu, skupiny poslanců nebo senátorů či prezidenta republiky (nikoli vlády) posoudí, a to ještě před ratifikací mezinárodní smlouvy, zda – příslušnou mezinárodní smlouvu lze v souladu s ústavním pořádkem ratifikovat či je nevyhnutelné buď od tohoto záměru upustit nebo je nutné vytvořit nejprve ústavně konformní prostor pro její následnou ratifikaci. Novela ústavy vychází z toho, že návrh může podat pouze ten subjekt, který má o příslušné mezinárodní smlouvě rozhodovat nebo v zájmu respektování čl. 6 Ústavy je potřebné poskytnout procesní prostředek přehlasované kvalifikované menšině, aby se se svým požadavkem obrátila na nejvyšší ústavní instanci země, obdobně jako je tomu v případě zákona. Vzhledem k charakteru a specifikám preventivní kontroly ústavnosti se tak může stát jedině před ratifikací dané mezinárodní smlouvy a nikoli až po ní, resp. po tom, co se stane právně závaznou. Jinými slovy, návrh může podat takový subjekt, který je přímým účastníkem procesu ratifikace a má naléhavý právní zájem na určení charakteru ústavnosti takové mezinárodní smlouvy. Z tohoto důvodu je z kategorie těchto subjektů vyloučena vláda, ta však může být ze zákona účastníkem řízení. Je to pouze pojišťovací ustanovení, neboť vláda je oprávněna navrhnout vyslovení souhlasu s mezinárodní smlouvou pouze tehdy, pokud bude plně přesvědčena, že takový mezinárodněprávní dokument je ústavně naprosto bezchybný nebo jej předloží k projednání Parlamentu jen tehdy, pokud součástí takového návrhu bude novela příslušného předpisu, která příslušné nesrovnalosti odstraní. Bylo by totiž nelogické, pokud by vláda předložila návrh na přijetí mezinárodní smlouvy jinému vrcholnému státnímu orgánu s vědomím, že není plně přesvědčena o jeho ústavní preciznosti. Ve vztahu k ústavně zakotvené pravomoci prezidenta ratifikovat mezinárodní smlouvy se dále stanovuje, že danou mezinárodní smlouvu nelze ratifikovat, dokud Ústavní soud o souladu smlouvy s ústavním pořádkem nerozhodne. Vzhledem k tomu, že preventivní kontrola ústavnosti je zcela mimořádným druhem řízení před Ústavním soudem, je přípustnost takového návrhu úzce omezena na případy skutečné prevence (to souvisí se stanovením okruhu navrhovatelů), kdy je proces vstupu obsahu mezinárodní smlouvy do českého práva v závěrečné fázi. Závěrem této úvahy je potřebné poznamenat, že dokud nebude Ústavním soudem autoritativně vyslovený nesoulad mezinárodní smlouvy a českého ústavního předpisu efektivně odstraněn, nelze smlouvu ratifikovat, neboť by tak explicitně došlo k porušení základního zákona země. Rozhodným okamžikem je přijetí takového rozhodnutí, nikoli jeho vykonatelnost.
   
V. Novela Ústavy ve svém čl. 49 nově vymezuje také okruh mezinárodních smluv, jejichž ratifikace vyžaduje souhlas Parlamentu. Jedná se o následující typy smluvních instrumentů:

1. všechny mezinárodní smlouvy, které nestanoví pouze závazky státu, ale konkretizují i práva a povinnosti jednotlivců, a to jak fyzických tak i právnických osob. Z tohoto důvodu se jedná zejména o mezinárodní smlouvy o ochraně lidských práv a základních svobod – tyto budou přednostně aplikovány zejména tehdy, pokud z dané smlouvy budou vyplývat jakékoli odchylky od platného českého zákonodárství,

2. dále se jedná o smlouvy spojenecké, mírové a jiné typy politických smluv. V případě politických smluv je za tyto nutné považovat zejména ty, které jsou svým obsahem a významem plně srovnatelné se smlouvami mírovými a spojeneckými,

3. do výše uvedené kategorie náleží i takové smluvní instrumenty, z nichž vzniká České republice členství v mezinárodní organizaci – vzhledem k povaze ústavy půjde zejména o organizace politického či odborného charakteru. Naproti tomu není příliš vhodné, aby Parlament schvaloval všechny smlouvy, jimiž členství naší země v mezinárodní organizaci nevzniká, a které již na základě zakládací smlouvy organizace upravují pouze některé prvky kooperace s příslušným státem,

4. souhlas Parlamentu vyžadují také hospodářské mezinárodní smlouvy všeobecné povahy. Právě slůvko všeobecné povahy dává tomuto ustanovení patřičný význam a de facto jasně vymezuje, které ekonomické smlouvy je Parlament „ochoten“ schvalovat. Ve své podstatě toto ustanovení kopíruje jednu ze stávajících kategorií tzv. prezidentských smluv, která se dle názoru většiny odborníků osvědčila,

5. poslední kategorií mezinárodních smluv jsou takové dohody, které zasahují do výsostné a ústavním pořádkem vymezené pravomoci zákonodárného sboru tvořit a přijímat zákony České republiky.
     
Výše zmíněnou právní úpravou dochází k rozšíření dosud velmi omezené působnosti článku 10 Ústavy, který se dnes vztahuje pouze na výlučně vymezenou oblast mezinárodních smluv o ochraně lidských práv a základních svobod. Pokud dojde k jejímu schválení, zařadí se Česká republika do rodiny těch demokraticky orientovaných zemí, kde je úcta k mezinárodním závazkům na jednom z čelných míst. Návrh novely však neřeší již výše uvedenou oblast mezinárodního obyčejového práva, která je nedílnou součástí tohoto systému. Vzhledem však k tomu, že z kontinentálních ústavních systémů se touto problematikou zabývá pouze německá ústava (čl. 25 Základního zákona SRN stanoví, že obecná pravidla mezinárodního práva jsou součástí spolkového práva a zakládají práva a povinnosti bezprostředně pro obyvatele spolkových území), a že recepce mezinárodního obyčejového práva je mnohem složitější než je tomu u smluvních norem, nelze v brzké době čekat žádnou radikální změnu. Je to spíše otázka celkového právního vývoje a kultury kontinentální Evropy.

Článek byl publikován v časopise Právní rozhledy, 2001, č. 9


Poznámky pod čarou:
* Autor je poradcem II. místopředsedy Fondu národního majetku.
1 Viz č. 10 úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR.
2 Tuto problematiku upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv (dle § 5 odst. 1 se v ní sdělením Ministerstva zahraničních věcí vyhlašují jednak „platné mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, dále oznámení o výpovědi mezinárodních smluv a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv a konečně rozhodnutí přijatá mezinárodními orgány a orgány mezinárodních organizací, jimiž je Česká republika vázána“).
3 Taková ustanovení budou mít automatickou přednost před zákonem, přičemž to nepovede k derogaci či dokonce zrušení takového zákonného právního předpisu.