I. Charakter rozhodnutí o přiznání odkladného účinku správní žalobě
Podle platné právní úpravy (§ 73 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní; SŘS) nemá podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu1 odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak.2 Podle § 73 odst. 2 SŘS soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného žalobě odkladný účinek přizná, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Základním důsledkem přiznání odkladného účinku správní žalobě je pozastavení všech účinků žalobou napadeného rozhodnutí do skončení řízení před soudem (srov. § 73 odst. 3 SŘS). Právní povinnosti uložené takovým rozhodnutím tedy nelze vynucovat, přiznaná oprávnění nelze uplatňovat, odejmutá nebo omezená oprávnění naopak zůstávají zachována.3
Konkrétní dopad vyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku správní žaloby se u jednotlivých typů správních rozhodnutí může značně lišit. V případech žalob proti rozhodnutím ukládajícím např. sankce a daňové povinnosti4 nebo povolujícím či naopak zakazujícím určité činnosti bude jeho význam pro ochranu práv žalobce často zásadní. U rozhodnutí zamítajících žádost o povolení k určité činnosti by naproti tomu měl odkladný účinek spíše akademickou povahu, neboť na faktické situaci žalobce by nic nezměnil.
Správní soudy opakovaně konstatovaly, že „poskytnutí odkladného účinku má mimořádný charakter“, neboť soud jím „před vlastním rozhodnutím ve věci samé prolamuje právní účinky pravomocného rozhodnutí, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno“. Přiznání odkladného účinku proto má být vyhrazeno „pro ojedinělé případy, které zákonodárce opsal slovy o nenahraditelné újmě“.5
Toto pojetí odkladného účinku správní žaloby jako „institutu mimořádného charakteru“ je s ohledem na jazykové vyjádření podmínek pro jeho přiznání (viz výše) pochopitelné. Zároveň je však podle mého názoru dosti sporné vzhledem k základnímu smyslu soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy (resp. správního soudnictví obecně), jímž je podle § 2 SŘS ochrana veřejných subjektivních práv. „Mimořádnost“ přiznávání odkladného účinku může vést k faktickému neposkytnutí této ochrany, resp. k její velmi nízké efektivitě. Platí to zejména ve vztahu k některým již zmíněným typům rozhodnutí, např. o uložení vysoké sankce či daňové povinnosti nebo o vydání povolení k uskutečnění záměru, zasahujícího do práv žalobce.6
II. K otázce přípustnosti kasační stížnosti
S obecným přístupem k povaze institutu odkladného účinku souvisí i otázka, zda rozhodnutí o návrhu na jeho přiznání představuje zásah do subjektivních práv navrhovatele (případně za jakých okolností) a dále zda je (resp. má být) možné proti tomuto rozhodnutí podat kasační stížnost.
Na první z těchto otázek je již s ohledem na formulaci podmínek v § 73 odst. 2 SŘS a výše uvedené skutečnosti dle mého názoru nutno odpovědět tak, že přinejmenším v některých případech může jak vyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku, tak jeho zamítnutí představovat závažný zásah do subjektivních práv navrhovatele (žalobce), případně i dalších osob. V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002,7 podle nějž při posouzení povahy aktu správního orgánu není rozhodné, zda (formálně) založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti, nýbrž to, zda se „dotýká právní sféry“ určité osoby. Konkrétně ve vztahu k rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku správní žalobě podle § 73 odst. 2 SŘS pak Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 310/048 konstatoval, že „pokud krajský soud přiznal žalobě proti stavebnímu povolení odkladný účinek, musel si být vědom, že zasahuje do práv stěžovatelky“.9
Judikatura však zároveň zcela jednoznačně stojí na stanovisku, že proti rozhodnutí o vyhovění či nevyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku správní žalobě není přípustná kasační stížnost, neboť se jedná o „rozhodnutí dočasné povahy“ ve smyslu § 104 odst. 3 písm. c) SŘS. Tento názor, který opakovaně vyjádřil NSS,10 potvrdil usnesením ze dne 9. 6. 2005, sp. zn. III. ÚS 156/05,11 i Ústavní soud. V tomto rozhodnutí Ústavní soud dokonce výslovně uvedl, že závěr o dočasné povaze tohoto typu rozhodnutí a z toho vyplývající nepřípustnosti kasační stížnosti „platí i v případech, kdy výkonem rozhodnutí správního orgánu, napadeného žalobou, je nastolena nevratná situace a veškerá pozdější opatření k nápravě již nejsou schopná původní stav obnovit“. Tento svůj názor odůvodnil mimo jiné tím, že pokud bude nakonec meritorní správní rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno, může se žalobce postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, domáhat náhrady škody.12
Důsledkem této právní konstrukce je fakt, že praxe krajských soudů není sjednocována „kasačními rozsudky“ NSS. „Současný stav judikatury“ k danému institutu je proto možné dovozovat pouze z rozhodnutí NSS ve věcech, které nebyly skončeny do 1. 1. 2003 a které NSS převzal a řízení o nich dokončil podle § 132 SŘS,13 a dále z rozhodnutí jednotlivých krajských soudů. „Nepřímo“ lze dále vycházet i z usnesení NSS o návrzích na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem, neboť podle § 107 SŘS, který tuto problematiku upravuje, se v těchto případech užije přiměřeně § 73 odst. 2 až 4 SŘS.14
III. „Nenahraditelná újma“ v judikatuře správních soudů
Naznačený stav vede mimo jiné k poměrně značné nejednotnosti, resp. nesystematičnosti ve výkladu podmínek pro přiznání odkladného účinku v praxi správních soudů. Tento výklad kolísá mezi čistě formálním přístupem, při němž je zejména podmínka „nenahraditelné újmy“ interpretována natolik restriktivně, že ji v podstatě nelze naplnit, a vyhovováním návrhům žalobců alespoň v některých z případů, kdy by nepřiznání odkladného účinku zřejmě vedlo k ryze akademickému rozhodnutí.15
NSS např. shledal naplnění podmínek pro přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 200 000 Kč fyzické osobě. Konstatoval, že „za ,nenahraditelnou újmu‘ ve smyslu § 73 odst. 2 SŘS lze považovat hrozící výkon rozhodnutí o uložení pokuty fyzické osobě ve výši, která výrazně přesahuje prokázaný celoroční příjem její rodiny se dvěma nezletilými dětmi“, neboť důsledky jejího neprodleného vymáhání „by mohly postihnout ekonomickou soběstačnost rodiny s dlouhodobými nebo i trvalými důsledky, a tedy způsobit újmu, kterou lze po právu vnímat jako nenahraditelnou“.16 Obdobně v případě pokuty uložené právnické osobě byly podle názoru NSS podmínky pro přiznání odkladného účinku žalobě splněny, jestliže následky nezaplacení uložené pokuty by vážně a nenahraditelně ohrozily její hospodářskou činnost.17
Naopak v již citovaném rozsudku sp. zn. A 6/200318 NSS konstatoval, že každé rozhodnutí správního orgánu o uložení sankce má „hmotný dopad“, přičemž „tato skutečnost však sama o sobě nemůže být důvodem k přiznání odkladného účinku, tj. k suspenzi právní moci, vykonatelnosti a případně jiných účinků napadeného rozhodnutí“. V dané věci dospěl soud při předběžném posouzení věci k závěru, že „pravděpodobnost úspěchu ve věci není tak velká, aby přiznání odkladného účinku odůvodňovala“, a proto návrhu na jeho vydání nevyhověl. V rovněž již výše citovaném usnesení sp. zn. 7 A 115/2002 pak NSS mimo jiné uvedl, že „újma způsobená akcionáři rozhodnutím o vyloučení akcií obchodní společnosti z obchodování na veřejném trhu sama o sobě nemá charakter nenahraditelné újmy rozhodné pro přiznání odkladného účinku žalobě proti takovému rozhodnutí“.
Obecněji se k podmínkám pro přiznání odkladného účinku (ve vztahu k břemeni tvrzení a důkaznímu břemeni) vyjádřil Krajský soud v Hradci Králové v usnesení ze dne 23. 10. 2003, sp. zn. 52 Ca 9/2003.19 Podle tohoto usnesení „povinnost tvrdit a prokázat vznik nenahraditelné újmy stíhá žalobce. Žalovaný může zpochybnit návrh na přiznání odkladného účinku z důvodu nesplnění zbývajících dvou zákonných předpokladů, tj. že přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a že přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem. Pokud tak žalovaný neučiní, nepřizná soud odkladný účinek žalobě jen v případě, že nesplnění těchto předpokladů vyplyne z obsahu soudního a správního spisu, neboť zákon neukládá soudu provádět dokazování týkající se splnění těchto předpokladů a jejich zjišťování z úřední povinnosti (ex officio).“20 Na základě těchto úvah přiznal soud odkladný účinek žalobě proti stavebnímu povolení, v níž žalobce dovozoval hrozící nenahraditelnou újmu z ohrožení jeho zdraví a života v souvislosti s nezajištěnou bezpečností silničního provozu na komunikaci, vedoucí na stavbu v těsné blízkosti jeho rodinného domu, a s negativním vlivem provozu těžké dopravní techniky, která narušovala statiku a stavební stav jeho rodinného domu.
Tentýž krajský soud naopak usnesením ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 30 Ca 28/2005,21 nepřiznal odkladný účinek žalobě proti povolení hornické činnosti a trhacích prací s odůvodněním, že žalobkyni se nepodařilo prokázat možný vznik nenahraditelné újmy, neboť zůstala pouze u tvrzení, že by výkon rozhodnutí mohl nepříznivě ovlivnit stavy podzemních a povrchových vod natolik, že by to vedlo ke škodám na lesních porostech, avšak nepředložila v tomto směru žádné konkrétní důkazy. Podle názoru soudu se tedy jednalo pouze o vyjádření obecných obav z budoucího vývoje. Soud dále dovodil, že „pokud by k problémům naznačeným žalobkyní začalo docházet, měly by příslušné dotčené orgány státní správy při správném výkonu své činnosti takovou situaci ihned zachytit a přijmout příslušná opatření“.
Z rozhodnutí NSS o návrzích na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem, jejichž závěry je možné aplikovat i na rozhodování soudů o návrzích podle § 73 odst. 2 SŘS, lze poukázat např. na jeho usnesení ze dne 24. 10. 2005, sp. zn. 4 Ads 81/2005, kterým byl přiznán odkladný účinek kasační stížnosti ve věci přezkumu lékařského posudku, týkajícího se zdravotní způsobilosti žalobce pro výkon dosavadní práce. Hrozící nenahraditelnou újmu NSS shledal ve ztrátě zaměstnání žalobce, k níž by v případě nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti došlo.22
2)Z této koncepce vycházela již historicky první úprava správního soudnictví v českých zemích (srov. znění § 17 zákona č. 36/1876 rakouského říšského zákoníku, o zřízení správního soudu). Odlišná zvláštní úprava platí pro přezkum rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany (žádostí o azyl), kde podle § 32 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, má podání správní žaloby odkladný účinek. Touto speciální úpravou se dále nezabývám.
3)Srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2004, s. 175.
5)Srov. např. usnesení NSS ze dne 22. 12. 2003, sp. zn. 7 A 115/2002, (č. 760/2006 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 16. 2. 2005, sp. zn. A 6/2003 (č. 1038/2007 Sb. NSS) pak NSS uvedl, že „v institutu odkladného účinku se střetává jednak právní jistotou vyvolaný zájem na stabilitě pravomocných rozhodnutí správních orgánů, jimž svědčí presumpce správnosti, a jednak zájem na ochraně žalobce, jemuž by v některých případech mohlo nepřiznání suspenzivních účinků způsobit nereparovatelnou újmu; v případech, kdy z rozhodnutí nabyla práv třetí osoba se k tomu pojí i zájem na ochraně těchto osob. Soud proto musí i s ohledem na princip rovnosti důkladně zvažovat, který z těchto zájmů v řízení převáží. Protože odkladný účinek výrazně oslabuje princip právní jistoty (a někdy též zasahuje do práv třetích osob), je v souladu s veřejným zájmem přiznání odkladného účinku toliko takové žalobě, u níž by podle obsahu spisu bylo pravděpodobné, že bude úspěšná“.
6)Jestliže úlohou soudů není řešit pouze teoretické právní otázky (srov. např. rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 4 Aps 5/2006), tím spíše jí není poskytovat pouze teoretickou právní ochranu. Viz blíže Franc, P. Neefektivní ochrana subjektivních práv ve správním soudnictví. Právní fórum, 2005, č. 11, příloha VIA IURIS IV, s. 84–87. (Dostupné na http://www.viaiuris.cz/files/via_iuris_iv.pdf.).
9)Obdobný závěr vyslovil i NSS ve vztahu k rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání ve správním řízení, a to v rozsudku ze dne 31. 3. 2006, sp. zn. 4 As 4/2005. NSS konstatoval, že „vyloučením odkladného účinku odvolání se nepochybně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka řízení, jedná se proto o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS. Tímto rozhodnutím se oprávněné osobě umožňuje, aby postupovala podle dosud nepravomocného rozhodnutí správního orgánu, což může současně založit povinnost jiných osob realizaci nepravomocného rozhodnutí správního orgánu strpět, případně tím mohou být jiné osoby dotčeny na svých právech.“
12)V této souvislosti je vhodné upozornit na fakt, že Evropský soud pro lidská práva ve věci Manfred v. Česká republika neakceptoval právní úpravu, obsaženou v zákoně č. 82/1998 Sb. jako dostačující pro adekvátní odškodnění za průtahy v soudním řízení, k nimž v daném případě došlo. Viz blíže Franc, P., op. cit. sub 6.
13)Tedy věci, u nichž byla podle předchozí úpravy správního soudnictví dána věcná příslušnost k řízení vrchním soudům.
14)V této souvislosti je namístě upozornit i na právní názor NSS, vyjádřený např. v jeho usnesení ze dne 6. 12. 2005, sp. zn. 2 Afs 77/2005 (č. 786/2006 Sb. NSS), podle nějž „odkladný účinek podle § 107 SŘS může být v řízení o kasační stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (či jeho části), k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo“.
15)K výkladovým obtížím spojeným s termínem „nenahraditelná“ újma a snahám o nalezení vhodnějšího výrazu v judikatuře i teorii srov. blíže Štencel, V. Podmínky přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Soudní rozhledy, 2008, č. 8, s. 278.
16)Viz usnesení NSS ze dne 29. 8. 2003, sp. zn. 6 A 160/2002 (č. 172/2004 Sb. NSS). Nesouhlas s tímto závěrem NSS vyjadřuje V. Štencel v článku cit. sub 15 (s. 279).
20)V této souvislosti je dále možné upozornit na usnesení NSS ze dne 4. 10. 2005, sp. zn. 8 As 26/2005 (č. 1072/2007 Sb. NSS), podle nějž „rozhodnutí o přiznání odkladného účinku žalobě a o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti jsou svou podstatou rozhodnutími předběžné povahy a nelze v nich předjímat rozhodnutí o věci samé. Proto nelze při rozhodování podle § 73 odst. 2 a § 107 SŘS vždy učinit jednoznačný (konečný) závěr, že správní rozhodnutí má za následek újmu pro žalobce či stěžovatele. Postačuje předpoklad žalobcem (stěžovatelem) tvrzené nenahraditelné újmy“.
22)Naopak otázkou, jež je z povahy věci specifická pro rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, se NSS zabýval např. v usnesení ze dne 2. 7. 2003, sp. zn. 1 Ads 10/2003 (č. 46/2004 Sb. NSS), z nějž vyplývá že zrušení rozhodnutí soudem a vrácení věci správnímu orgánu nemůže být nenahraditelnou újmou ve smyslu § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 SŘS. Obdobně podle usnesení ze dne 5. 1. 2005, sp. zn.1 Afs 106/2004 (č. 982/2006 Sb. NSS) tvrzená újma spočívající v ohrožení veřejného zájmu na řádném stanovení a vybírání daní a ve zkrácení státního rozpočtu v souvislosti s vracením přeplatku na dani jako důsledku pravomocného rozhodnutí krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího orgánu v daňové věci, není důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
