V právní teorii i praxi se jako tzv. zásady jednotnosti a koncentrace označují dvě protichůdné zásady týkající se postupu řízení, které výrazně ovlivňují možnosti účastníků řízení uplatňovat svá procesní práva při zjišťování skutkového stavu. Zásada jednotnosti vyjadřuje, že účastníci řízení mohou uplatňovat své námitky a připomínky, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po dobu celého řízení (včetně případného odvolacího), až do vydání rozhodnutí, řízení představuje z širšího pohledu jeden celek. Naproti tomu v případě zásady koncentrace, v minulosti označované též jako zásada soustřeďovací,¹mají účastníci možnost činit takové úkony jen do určitého procesního stadia, k případně později učiněným námitkám, návrhům důkazů apod. by již orgán, který ve věci rozhoduje, nepřihlížel. Uplatňování zásady jednotnosti na jedné straně více vyhovuje požadavku na co nejúplnější zjištění materiální (objektivní) pravdy v řízení, když účastníci nejsou omezováni v možnosti kdykoli v průběhu řízení přicházet s návrhy na skutková zjištění, na druhou stranu ale může vést ke zbytečnému prodlužování řízení a jeho nehospodárnosti, přicházejí-li účastníci se stále novými návrhy, i když je mohli předložit již v dřívějších stádiích řízení. Zásada koncentrace naproti tomu vede účastníky řízení k větší bdělosti při ochraně jejich práv a zájmů a omezuje možnosti protahování řízení z jejich strany. Důsledky řádně, zákonným způsobem provedené koncentrace se projevují i v pozdějších řízeních přezkoumávajících to stadium, ve kterém se koncentrace uplatnila. Nepřihlíží-li např. správní úřad I. stupně k námitkám účastníků, které mohly být podle zákona uplatněny nejpozději při ústním jednání, z důvodu, že byly uplatněny až později, nebudou takové námitky legitimním odvolacím důvodem či důvodem správní žaloby. Ve správním řízení je skutečný dopad koncentrace limitován tím, že správní orgán vystupuje po celou dobu řízení jako reprezentant a ochránce veřejného zájmu a dodržování právních předpisů.²Pokud by proto i ještě po koncentraci byly ze strany účastníků uplatněny námitky týkající se dodržování hmotně či procesně právního předpisu, byl by správní orgán povinen k nim z úřední povinnosti v řízení přihlédnout.

Předchozí správní řád [zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] vycházel ze zásady jednotnosti řízení – účastníci mohli uplatňovat v rámci celého řízení až do vydání rozhodnutí své návrhy, námitky, skutková tvrzení, návrhy důkazů, a to i v odvolacím řízení. Výjimky předvídal § 21 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. – zvláštní právní předpisy mohly stanovit, ve kterých případech se k později uplatněným připomínkám a námitkám nepřihlíží, na to museli být účastníci výslovně upozorněni. Příklady uplatnění zásady koncentrace obsahoval např. tehdejší stavební zákon.³

Platný správní řád formuluje zásadu jednotnosti řízení v § 36 odst. 1, v části věty před středníkem: nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí. O problému koncentrace je třeba uvažovat zejména v případech předvídaných ve zvláštních zákonech upravujících správní řízení, podle úpravy obsažené v § 36 odst. 1, v části věty za středníkem SpŘ, a v souvislosti se zákonným omezením možnosti uvádět nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy v odvolacím řízení podle § 82 odst. 4 SpŘ.

 

 

Platný správní řád možnost, že zvláštní zákony stanoví průlom do jednotnosti řízení a zakotví pravidlo o koncentraci, obecně neupravuje (na rozdíl od ustanovení § 21 odst. 2 věty druhé předchozího správního řádu č. 71/1967 Sb.). Obecná úprava správního řízení však samozřejmě koncentraci v řízení podle zvláštních úprav nevylučuje a ani vyloučit nemůže. Pokud zvláštní zákony zásadu koncentrace zakotvují, bylo by lze ze základních zásad činnosti správních orgánů, obsažených v hlavě II. části první správního řádu, dovodit obecnou povinnost správních orgánů včas poučit o tomto prolomení jednotnosti řízení účastníky, neboť jinak by mohli být účastníci nepřiměřeně zkráceni ve svých procesních právech.⁴Zvláštní úpravy zpravidla stanoví, do kdy mohou účastníci v řízení učinit námitky, návrhy na provedení důkazů apod. s tím, že k takovým procesním návrhům, učiněným později, již správní orgán nepřihlédne, a řeší způsob, jakým je má správní orgán o takové koncentraci poučit. Koncentraci ve správním řízení zakotvují příkladmo zvolené dále uváděné zákony (zákony jsou citovány bez případných novel).

 

 

Jako ilustrativní příklad lze uvést úpravu koncentrace ve vyvlastňovacím řízení, obsaženou v § 22 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) – dále „VyvlZ“, spolu s úpravou ústního jednání:

Ustanovení § 22 odst. 2 VyvlZ je formulováno tak, že se koncentrace vztahuje jen na námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání. Předvídaná koncentrace předpokládá, že účastníci řízení budou mít možnost uplatnit své námitky a důkazy k jejich prokázání až do skončení ústního jednání. Pokud by se konalo více ústních jednání, což je jistě ve správním řízení přípustné, lze dospět k názoru, že by mohly být námitky a návrhy důkazů uplatňovány ze strany účastníků i při dalších jednáních, přesněji do skončení posledního jednání. Protože ale podávání námitek proti vyvlastnění a navrhování důkazů k jejich prokázání není výhradním procesním úkonem účastníků vyvlastňovacího řízení při zjišťování skutkového stavu a protože koncentrace je podle § 22 odst. 2 VyvlZ omezena jen na tyto námitky a důkazy, není vyloučeno, aby např. vyvlastnitel podal i po skončení jednání další důkazy svědčící pro vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění neřeší, jak by za takové situace mohl vyvlastňovaný na nové důkazní návrhy reagovat, když podle § 22 odst. 2 VyvlZ se již k námitkám proti vyvlastnění a důkazům k nim, uplatněným až po ústním jednání, nepřihlíží. Pravidlo o koncentraci řízení by se mohlo při striktním výkladu ustanovení § 22 odst. 2 VyvlZ v takovém případě dostat do výrazného rozporu se zásadou rovnosti účastníků řízení, která má základ v § 7 odst. 1 SpŘ,⁵a mohlo by znamenat podstatnou vadu řízení. Správní orgán by na nové důkazní návrhy ze strany vyvlastnitele mohl reagovat zřejmě nařízením dalšího ústního jednání, v rámci kterého by mohly být vznášeny další námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání.

Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 4 LPS). Správní orgán, který je příslušný rozhodovat o žádosti o vyvlastnění, je povinen v řízení zkoumat z moci úřední, zda jsou splněny zákonné podmínky pro vyhovění žádosti o vyvlastnění včetně veřejného zájmu na tomto zásahu do vlastnického práva vyvlastňovaného. Tyto povinnosti správních orgánů vyplývají např. ze základních zásad činnosti správních orgánů (srov. § 2 odst. 1 a 4, § 3 SpŘ) a z povinnosti správních orgánů zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§ 50 odst. 3 SpŘ). Koncentrace se z tohoto pohledu může vztahovat jen na takové námitky, které se netýkají skutečností, jež by mohly vést k jinému rozhodnutí z hlediska zákonnosti a veřejného zájmu.

Byli-li účastníci řádně uvědoměni o ústním jednání a poučeni a nenastala-li ani jiná závažná vada řízení,⁶nemají účastníci řízení možnost uplatnit své námitky proti vyvlastnění a důkazy k nim ani v pozdějších stadiích správního řízení, jak bylo uvedeno výše. Takové námitky by zřejmě nebyly ani legitimním důvodem žaloby ve správním soudnictví. S ohledem na nejednoznačné znění § 28 odst. 1 VyvlZ je ovšem složitou otázka, zda správní rozhodnutí ve věci vyvlastnění jsou přezkoumatelná ve správním soudnictví, či zda lze v těchto věcech podat návrh (žalobu), aby tatáž věc byla projednána v občanském soudním řízení ve smyslu ustanovení § 244 a násl. OSŘ.⁷S ohledem na historické prameny, které přiznávaly možnost rozhodovat o nároku na náhradu za vyvlastnění postupem civilního práva, bývá rozhodování o náhradě při vyvlastnění řazeno mezi rozhodnutí o soukromoprávním nároku,⁸nelze proto vyloučit názory, že jinou než veřejnoprávní povahu může mít ta část rozhodnutí ve věci vyvlastnění, která se týká náhrady při vyvlastnění. Z ustanovení § 28 odst. 1 VyvlZ neplyne, že řízení ve věci vyvlastnění je ve všech případech v pravomoci civilních soudů, ale pouze z něho vyplývá, že (právě jen) v případech, kdy je k rozhodování ve věci vyvlastnění dána pravomoc civilních soudů, a to k řízení podle části páté OSŘ, je v prvním stupni věcně příslušný krajský soud.⁹

V případě, že by některé věci vyvlastnění, o kterých bylo nejprve rozhodováno ve správním řízení, v rámci kterého se uplatňuje koncentrační pravidlo ve smyslu § 22 odst. 2 VyvlZ, mohly být následně rozhodovány v občanském soudním řízení, bylo by o nich rozhodováno na základě žalob podle části páté občanského soudního řádu. Zatímco řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů ve správním soudnictví je řízením přezkumným, zkoumajícím v zájmu ochrany práv jednotlivců či v zájmu ochrany veřejného zájmu napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení, žalobou podle části páté občanského soudního řádu se žalobce domáhá, aby soud nově projednal a rozhodl věc, která byla pravomocně rozhodnuta předtím jiným než soudním orgánem. Základním účelem tohoto soudního řízení je tedy nové posouzení věci, nikoli přezkum správního rozhodnutí.¹⁰ Bez výslovné zákonné opory nelze v takovém případě dovodit, že by na takové soudní řízení měla dopad zásada koncentrace, uplatněná předtím v řízení správním. Účastníci vyvlastňovacího řízení by tedy v řízení před soudem mohli uplatňovat i takové nové námitky a navrhovat důkazy, které již nemohli ve správním řízení po ústním jednání činit.

 

 

Zásada koncentrace se uplatňuje nejen u určitých správních řízení upravených v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále „StavZ“ (v územním a stavebním řízení – srov. § 89, § 95 odst. 4, § 112, § 114 odst. 2 StavZ), ale i v případě jiných postupů v rámci územního plánování podle tohoto zákona, která nejsou správním řízením.¹¹Např. v územním řízení spočívá podle ustanovení § 89 odst. 1 StavZ koncentrace v tom, že závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků řízení a připomínky veřejnosti musí být uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží – koncentrační omezení se tedy vztahuje nejen na účastníky řízení, ale i na dotčené orgány a na tzv. připomínky veřejnosti. Koncentrace se týká i těch procesních subjektů, kteří v územním řízení reprezentují veřejný zájem.¹² S ohledem na různé fáze úředních postupů, které na sebe navazují, upravuje stavební zákon zásadu koncentrace i ve vztahu k dřívějším postupům: např. podle ustanovení § 89 odst. 2 StavZ se v rámci územního řízení nepřihlíží k závazným stanoviskům a námitkám k věcem, o kterých bylo rozhodnuto při vydání územního nebo regulačního plánu.

 

 

V případě řízení o námitkách, nezastaví-li Úřad průmyslového vlastnictví řízení nebo nezamítne-li námitky (z procesních důvodů), vyrozumí přihlašovatele o jejich obsahu a stanoví mu lhůtu, ve které se může k námitkám vyjádřit. Nevyjádří-li se přihlašovatel k námitkám ve stanovené lhůtě, spočívá koncentrace řízení v tom, že Úřad rozhodne o námitkách podle obsahu spisu – srov. § 26 odst. 3 cit. zákona.

 

 

Pozemkový úřad oznámí na úřední desce podle § 11 odst. 1 cit. zákona, kde je možno po dobu 30 dnů nahlédnout do zpracovaného návrhu pozemkových úprav s tím, že vyrozumí známé účastníky řízení o vystavení návrhu pozemkových úprav a současně jim sdělí, že v této době mají poslední možnost uplatnit k návrhu své námitky a připomínky u pozemkového úřadu; k později uplatněným námitkám a připomínkám se podle zákona nepřihlíží.

 

 

Uplatnění zásady koncentrace pro vznášení námitek účastníků řízení nejpozději při ústním jednání platí podle ustanovení § 115 odst. 8 cit. zákona pro vodoprávní řízení.

 

 

Podle ustanovení § 28 odst. 3 cit. zákona upozorní obvodní báňský úřad v oznámení o zahájení řízení o stanovení dobývacího prostoru účastníky, že své připomínky a návrhy mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak k nim nemusí být přihlédnuto.

 

 

Podle ustanovení § 18 odst. 3 cit. zákona oznámí obvodní báňský úřad zahájení řízení o povolení hornické činnosti dotčeným orgánům státní správy a účastníkům řízení nejpozději 10 dnů před ústním jednáním, popřípadě místním šetřením. Současně je upozorní, že svoje stanoviska nebo námitky mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, popřípadě při místním šetření, jinak že se k později podaným stanoviskům nebo námitkám nemusí přihlédnout. Pokud některý z orgánů státní správy potřebuje v odůvodněných případech k řádnému posouzení věci delší dobu, obvodní báňský úřad na jeho žádost stanovenou lhůtu před jejím uplynutím přiměřeně prodlouží.

 

 

Jak již bylo výše uvedeno, vychází platný správní řád z pravidla o jednotnosti řízení, když podle ustanovení § 36 odst. 1, nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí. Zřejmě jako výjimka z tohoto pravidla byla autory zákona myšlena další část ustanovení § 36 odst. 1 SpŘ, a to část věty za středníkem, podle níž „správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy“. Zákon nestanoví podmínky, za kterých by byl oprávněn správní orgán takové usnesení vydat, je však zřejmé, že by při úvaze o vydání tohoto usnesení musel respektovat základní zásady činnosti správních orgánů a umožnit účastníkům řízení uplatňovat v řízení svá práva a oprávněné zájmy (srov. § 4 odst. 4 SpŘ) i pravidla pro nezbytná zjištění skutkového stavu před vydáním rozhodnutí (srov. zejm. § 3, § 50 odst. 3 SpŘ). S ohledem na zásadu rovného postavení účastníků při uplatňování svých procesních práv (srov. § 7 odst. 1 SpŘ) by usnesení prohlašující, dokdy mohou účastníci činit své návrhy, měl vydat správní orgán shodně ve vztahu ke všem účastníkům. Usnesení se oznamuje účastníkům řízení podle § 72 (srov. § 76 odst. 3 SpŘ), je proti němu přípustné odvolání, které nemá odkladný účinek (srov. § 76 odst. 5 SpŘ). Správní řád ale neřeší důsledky vydání takového usnesení, ze zákona tedy nelze vyvodit omezení možnosti účastníků činit návrhy i po lhůtě plynoucí z předvídaného usnesení správního orgánu, tedy znak koncentrace řízení – zákon totiž nestanoví, že by k později uplatněným návrhům neměl správní orgán přihlížet. Ustanovení § 36 odst. 1 SpŘ o vydání usnesení, kterým správní orgán prohlásí, dokdy mohou účastníci činit své návrhy, nelze proto považovat za právní normu zakotvující možnost koncentrace ve správním řízení. Podle mého názoru nemůže správní orgán nepřihlížet k námitkám, vyjádřením či návrhům účastníků jen proto, že by byla učiněna po lhůtě uvedené v případném usnesení dle § 36 odst. 1 SpŘ.¹³

 

Velmi výrazně zavedlo zásadu koncentrace ve správním řízení ustanovení § 82 odst. 4 SpŘ: „K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník řízení, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“ Toto ustanovení o omezení možnosti uvádět v odvolání nové skutečnosti a návrhy na provedení nových důkazů je třeba doplnit i o text ustanovení § 86 odst. 3 SpŘ: „Ustanovení § 82 odst. 4 věty první platí pro vyjádření účastníků k podanému odvolání. Vyjádření účastníků k podanému odvolání jsou součástí spisu. K vyjádřením podaným po lhůtě se nemusí přihlížet.“ Uvedená ustanovení jsou vedena snahou vyloučit, aby účastníci řízení přicházeli v odvolání nebo v odvolacím řízení s novými skutečnostmi a návrhy důkazů, které jim byly známy a které mohli uplatnit v řízení před správním orgánem I. stupně. Pro srovnání je třeba uvést, že správní řád vyžaduje v tomto směru po účastnících daleko větší procesní bdělost a ostražitost při hájení jejich práv, než je tomu v civilním soudním řízení, které sice také od roku 2001 (od účinnosti zákona č. 30/2000 Sb.) uplatňuje ve sporném řízení omezení možnosti uvádět nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy v odvolacím řízení, toto je ale doplněno řadou procesních povinností soudu, zejména při poučování účastníků tak, aby jejich práva tím nebyla zkrácena.¹⁴ Ještě pro srovnání: ustanovení § 249 odst. 3 TrŘ výslovně uvádí, že odvolání lze opřít o nové skutečnosti a důkazy.

Výše zmíněná úprava správního řádu o omezení možnosti uvádět nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy v odvolacím řízení není spojena s výslovným stanovením konkrétní povinnosti správních orgánů poučit o této koncentraci. Takové poučení může mít reálný význam do fáze vydání rozhodnutí orgánem I. stupně. Z hlediska potřeby umožnit účastníků uplatňovat jejich procesní práva by se jevilo jako zcela nedostatečné, aby se účastník o tom, že nemůže uvádět nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy v odvolání, dověděl až tehdy, kdy mu vzniklo právo podat odvolání a kdy se na něj již koncentrace řízení vztahuje.

Ze základní zásady vyjádřené v § 4 odst. 2 SpŘ lze dovodit povinnost správního orgánu včas poučit účastníky o tom, že nebudou moci uplatňovat v odvolacím řízení nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy. Toto poučení by mělo předcházet vydání rozhodnutí orgánu I. stupně. V případě, že existují skutečnosti tvrzené účastníkem řízení, které by mohly být relevantní z hlediska ochrany jeho práv, ale nebyly zatím dostatečně prokázány, bude na správním orgánu, aby účastníka konkrétně o tomto poučil, v zájmu předvídatelnosti rozhodování správního orgánu. Např. v řízení, ve kterém se jedná o uložení povinnosti účastníkovi, může nastat situace, že účastník uvedl skutečnosti v obraně proti uložení takové povinnosti a na podporu svého procesního stanoviska navrhl důkazy, které považoval za dostačující (nenavrhl přitom např. výslech deseti svědků, když považoval za dostačující výslech svědků dvou). Pokud se správnímu orgánu dosud provedené důkazy naopak jako dostačující nejeví, např. provedené svědecké výpovědi nepovažuje za hodnověrné, měl by o tom včas účastníka poučit, aby tento měl reálnou možnost navrhnout ještě v řízení před orgánem I. stupně důkazy další.

Omezení možnosti účastníků uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy v odvolacím řízení nezbavuje správní orgány povinnosti přihlížet při rozhodování o odvolání z úřední povinnosti k ochraně zákonnosti a ochraně veřejného zájmu (srov. § 89 odst. 2 SpŘ). Pokud by se proto případné účastníky uváděné nové skutečnosti či navrhované nové důkazy dotýkaly aspektů rozhodnutí a řízení v I. stupni, které v odvolacím řízení z úřední povinnosti musí odvolací orgán zkoumat (zákonnost, ochranu veřejného zájmu), nic nebrání odvolacímu správnímu orgánu, aby se i s takovými podněty od účastníků vypořádal a vzal na ně zřetel.¹⁵

Za velmi problematické lze považovat, že úprava koncentrace, uskutečněná ustanovením § 82 odst. 4 SpŘ, jakož i § 86 odst. 3 SpŘ, je všeobecná a má dopadat i na ta správní řízení, v nichž se jedná o uložení povinnosti z moci úřední, včetně řízení o správních deliktech. V přestupkovém řízení, obdobně i v řízení o jiných druzích správních deliktů, se přitom uplatňují některá pravidla, která mohou být s koncentrací řízení podle těchto ustanovení správního řádu v rozporu. Jedná se např. o princip presumpce neviny spočívající v tom, že na osobu, vůči které je vedeno řízení, se hledí jako na nevinného, dokud není pravomocně vyslovena vina, a rovněž že osoba obviněná z přestupku nemusí prokazovat svou nevinu,¹⁶ zásadu in dubio pro reo: v pochybnostech o skutkových otázkách je třeba rozhodnout vždy ve prospěch obviněného z přestupku. Nelze-li nepochybně prokázat, že obviněný přestupek spáchal, nelze vyslovit jeho vinu.¹⁷  Z práva na obhajobu vyplývá právo, nikoli povinnost osoby obviněné, vyjádřit se k všem skutečnostem, které se jí kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu. Obviněný nesmí být jakkoli donucován k podání výpovědi.¹⁸

Právo obviněného z přestupku na obhajobu nelze s ohledem na presumpci neviny omezovat jen na řízení před správním orgánem I. stupně, ale musí existovat i pro řízení odvolací. Principy presumpce neviny a právo na obhajobu v trestních věcech, tedy i ve věcech správního trestání,¹⁹ mají přitom ústavněprávní základ²⁰ a jsou zakotveny i v mezinárodních smlouvách, jimiž je Česká republika vázána.²¹ Pokud by osoba obviněná z přestupku či osoba, proti které je vedeno správní řízení pro tvrzené spáchání jiného správního deliktu, nemohla v rámci odvolacího řízení, tzn. ještě aniž by o její vině (odpovědnosti za delikt) bylo pravomocně rozhodnuto, uvádět ve svůj prospěch nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy, mohl by takový stav vyvolat rozpor právě s výše uvedenými pravidly uplatňovanými v řízení o správních deliktech. Odvolací správní orgán je oprávněn opatřovat další podklady pro rozhodnutí včetně provádění nových důkazů. Z čl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vyplývá přitom právo osoby obviněné z „trestného činu“, kterým se v kontextu mezinárodní úmluvy rozumí i jinak v tuzemském právu označený veřejnoprávně stíhaný delikt,²² právo „vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě“. Toto lze rozšířit i na právo obviněného na navrhování jiných důkazů svědčících v jeho prospěch za stejných podmínek, jako mohou být prováděny důkazy v jeho neprospěch.

Do doby, než se případně legislativně vyřeší potřebné procesní odchylky řízení o správních deliktech oproti obecné úpravě správního řízení, lze jen doporučit odvolacím správním orgánům, aby na tvrzení a návrhy důkazů, uplatněné účastníky, proti nimž je vedeno řízení o správním deliktu, až teprve v odvolacím řízení, braly zřetel, a to s ohledem na obecnou povinnost správních orgánů zabývat se z moci úřední okolnostmi svědčícími ve prospěch i v neprospěch toho, vůči komu je řízení vedeno (srov. § 50 odst. 3 SpŘ).

Paradoxní k obecné úpravě koncentrace, vztažené na první stupeň veškerých správních řízení, je, že sice podle textu § 82 odst. 4 SpŘ „se přihlédne“ (tedy zřejmě myšleno, že orgán rozhodující o odvolání je povinen přihlédnout) k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedených v odvolání nebo v odvolacím řízení jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve, avšak v případě následného přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby ve správním soudnictví není žalobce a ani osoby zúčastněné na řízení v právu navrhovat nové důkazy omezen.

 

 

Pravidla o koncentraci řízení, obsažená v obecné úpravě správního řízení i v některých úpravách zvláštních, nelze vykládat a aplikovat izolovaně od jiných zásad ovládajících správní řízení, zejména od zásady zákonnosti, v oblasti správního trestání zejména od zásady presumpce neviny a práva na obhajobu. V legislativě i aplikační praxi by mělo být váženo, aby snaha o rychlé a hospodárné řízení, čemuž může koncentrace řízení napomoci, nebyla v nepoměru k možnostem ochrany subjektivních práv a chráněných zájmů účastníků řízení. Článek se na některá sporná místa koncentrace ve správním řízení a na možná východiska z nich snažil upozornit.

 

 

^*Autor je odborným asistentem na katedře správního práva a správní vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a advokátem.

 

¹⁾       Srov. např. Hoetzel, J. Řízení správní. In Slovník veřejného práva československého, svazek III. Brno, 1934, s. 942.