JUDr. Petra Gronwaldtová Wagnerová


Patřím do druhé zmíněné kategorie a dovolím si vyjádřit se k problémům legislativního procesu v České republice z tohoto úhlu pohledu – tedy z pohledu člověka, který se podílel na přípravě několika zákonů a který, snad jen šťastnou náhodou, kromě jednoho jediného případu nebyl v pozici „bezradného legislativce z ústředního správního úřadu“, o jakých píše JUDr. Richter.

Nejprve si však dovolím oglosovat výchozí závěr JUDr. Richtera. Hned v části jeho citovaného pojednání nazvaného I. Úvodem konstatuje, že „Legislativní proces je příliš vážná věc na to, aby byl ponechán napospas politikům.“. To zní dobře. Bohužel mi to připomíná hlášku ze známého českého filmu Limonádový Joe, která padne na adresu hlavního hrdiny ze strany padouchů a která zní takto: „Plivnu na jeho rakev!“ – „To já taky, ale jak ho do ní dostat?“. Ano, souhlasím s tím, aby byl legislativní proces u nás odpolitizován, ale ptám se, jak toho docílit. Je to vůbec reálné? Skutečně je zde otázka, jak docílit změny pravidel legislativního procesu u nás bez účasti politiků. Vždyť „napospas politikům“ jsou vydány všechny právní normy v naší zemi a těžko si lze představit, že by se politici sami dobrovolně svého vlivu na přípravu právních předpisů vzdali tím, že sami přijmou normu, která je do budoucna v jejich pravomocech v přijímání právních předpisů bude limitovat. Osobně bych považovala za velký úspěch, kdyby se podařilo odpolitizovat přijímání právních norem alespoň na úrovni Legislativní rady vlády, o tom však více dále.

Možná vidím celou věc příliš jednouše z pozice právníka, který se živí jen obyčejnou legwork a akademik z něj zřejmě nikdy nebude, ale dle mých postřehů z praxe způsobuje mizernou kvalitu našich zákonů (neboť na tento typ normy se chci nyní zaměřit), následující:

1. absence právních analytiků na ústředních správních úřadech,
2. odtrženost legislativců od praxe,
3. dvě fáze připomínkového řízení,
4. existence „politických limitů“ již ve fázi přípravy zákona,
5. činnost Legislativní rady vlády,
6. zákonodárci jsou ve skutečnosti zákonotvůrci.

Ad 1)
Absence právních analytiků na ústředních správních úřadech je nezpochybnitelnou skutečností, která nezbytně vede k oné koncepční bezradnosti, o které píše JUDr. Richter. Ve svém důsledku to brání zpracování kvalitních věcných záměrů zákonů. Právního analytika (nebo team analytiků – podle rozsahu věcných problémů, které zaštiťuje) by měl mít každý věcný útvar na každém ústředním správním úřadu. Měl by jím být člověk, kterému je dobře známa nejen právní úprava dané problematiky, ale taktéž mu je známa aplikace této právní úpravy, resp. projevy této právní úpravy v praxi. Přesto by tento člověk neměl být zatěžován vyřizováním běžné agendy svého útvaru, ale měl by shromažďovat a analyzovat problémy, které stávající praxe přináší, sledovat zahraniční právní úpravy obdobné agendy a průběžně navrhovat řešení daných problémů buď metodicky (zvolením určité aplikace zákona) vůči úřadům nebo legislativně. V případě legislativního řešení by pak takový člověk měl předložit i výsledky projednání takového řešení se zástupci subjektů, na něž právní úprava dopadá i na něž by v budoucnu dopadat měla.

Jaká je však současná situace a jaký je současný trend?
Žádné osoby tohoto zaměření na úřadech nejsou. Jistě existují celé analyticko-metodicko-koncepční odbory, výsledky jejich činnosti jsou však (alespoň podle mé, téměř osmileté, zkušenosti s prací na ústředním správním úřadu) mírně řečeno tristní. Pracovníci na těchto odborech mohou být sebekvalitnější, věcnou znalost však v jednotlivých odbornostech nemají a problémy v tom kterém úseku zjišťují pomocí dotazů na jednotlivé věcné útvary. Z odpovědí pak vycházejí, avšak v důsledku neznalosti věci je při překompilování špatně interpretují. Samotnou právní stránku pak konzultují s legislativními odbory, které jsou rovněž zcela odtrženy od praxe a jejich stanoviska jsou proto teoretická, tzn. ve svém důsledku opět zavádějící. Je totiž iluzorní se domnívat, že legislativec bez znalosti (zdůrazňuji praktické znalosti) aplikace zákona dokáže odhalit jeho úskalí a navrhnou řešení, které situaci subjektů, na něž zákon dopadá, zlepší. To znamená, že zajistí jen nezbytně nutnou regulaci, která bude minimálně byrokraticky zatěžující, odstraní stávající problémy a po analýze lze předpokládat, že nepřinese problémy jiné, neřkuli ještě horší. Důkazem toho je, podle mého názoru, a to bezkonkurenčně, nový správní řád. Tento zákon připravoval team výborných teoretiků práva, před jejich teoretickou průpravou se mohu, bez jízlivosti, jedině sklonit. Jen málo z nich však mělo dlouhodobou praktickou  zkušenost s aplikací předchozího – starého – správního řádu a tato skutečnost se na novém správním řádu podepsala. Míra zformalizování správního řízení absolutně neodpovídá zlepšení postavení účastníků správního řízení. To, co bylo popsáno ve starém správním řádu jednoduše, je přivedeno k legislativně formulační dokonalosti, žel za cenu srozumitelnosti zákona. To, co bylo při aplikaci starého správního řádu dovozováno výkladem pomocí teorie práva, je v novém zcela zbytečně podrobně popsáno (v tomto směru se nový správní řád vrací snad až k Chamurapiho zákoníku, který byl ovšem s ohledem na svůj účel jednoznačně srozumitelnější – při interpretaci nového správního řádu se neshodnou ani vystudovaní právníci, tím méně je pak srozumitelný laické veřejnosti).

Ad 2)
Tím se dostávám k druhému bodu. Odtrženost legislativců od praxe by sama o sobě nevadila, kdyby tito danou skutečnost akceptovali a poskytli sluchu odborníkům z věcných útvarů, kteří nemusejí umět výborně legislativně formulovat, jak má zákon působit, vědí to však z praktického hlediska lépe než legislativci. Co mě vede k takto drzému tvrzení? Opět zkušenost z téměř osmileté praxe. Při řešení praktických problémů jsem se od legislativních odborů až na pár výjimek dobrala vždy jen dvou druhů stanovisek. První druh byl jen přepsáním textu zákona, maximálně s přehozením pořadí slov a bylo z něj zřejmé, že legislativec neví, nač je tázán, resp. nechápe, jak se může ten ubohý legworker ptát na něco, co je v zákoně tak jasně formulováno (to však svědčilo jen o tom, že legislativec jaksi ještě nepostřehl hlubokou pravdu klasikovu, a to, že šedá je všechna teorie – zelený je strom života, aneb ani jeho dokonalé dílo nemůže pamatovat na všechny životní situace). Druhý druh se vyznačoval ignorací zákona a použitím analogie. Pro větší zřejmost, o čem tu píšu, si dovolím uvést příklad. Typickým představitelem prvního druhu stanoviska, které se v průběhu diskuse navíc změnilo na druhý druh takového stanoviska, je odpověď, které se mi dostalo od výborného legislativce, jednoho z autorů nového správního řádu a člena Legislativní rady vlády, na dotaz, jak má úředník postupovat v případě, že účastník správního řízení bez vypovězení předchozí plné moci doručí úřadu novou plnou moc pro téže řízení, avšak pro jiného zmocněnce. Odpovědí mi byl odkaz na § 33 odst. 1 nového správního řádu, kde stojí, že v téže věci může mí účastník současně pouze jednoho zmocněnce. Právě ovšem se znalostí této věty jsem se ptala, neboť zákon nijak neřeší, že účastník přes tuto dikci zákona úřadu druhou plnou moc doručí. Na tuto námitku bylo stanovisko doplněno o názor, že v tom případě dochází automaticky k vypovězení plné moci předchozí. Na další moje dotazy (pramenící nikoliv z jakési šťouravosti, ale ze znalosti správního řízení), zda není spíše namístě postup takový, že neplatná je druhá plná moc, neboť první nebyla v rozporu s novým správním řádem a dále, jak postupovat, bude-li zmocnění pro více osob v jedné plné moci, kdy tedy nebude možno časově vznik zmocnění rozlišit, byla věc uzavřena tak, že v takových případech prostě účastník nebude mít podle zákona zmocněnce žádného, přestože zde existuje nezpochybnitelný projev jeho vůle. Jistě nejde o otázku jednoznačnou a není proto namístě nějak negativně hodnotit samotné stanovisko. Je však pozoruhodné, že samotný dotazovaný ani na chvíli nepřipustil, že odpověď je třeba více promyslet, protože z praktického hlediska nejde bez řádné argumentace konstatovat, že účastník prostě zůstane bez zmocněnce.¹  Bude-li i nadále podporován pocit jakási „nadřazenosti“ pracovníků legislativy nad právníky z věcných útvarů, povede to stále k té jedné a samé věci – že bude dobře legislativně formulováno něco zcela jiného než věcně formulováno býti mělo. Cesta z této neradostné situace ovšem existuje, legislativcem by se měl stát člověk, který bude nejen dobrý teoretik, bude mít průpravu v článku JUDr. Richtera zmiňovaném legal writing, ale bude to také člověk, který si v oboru práva, jemuž se chce legislativně věnovat prošel pracovní zkušeností legworkera – jen tak bude s to rozpoznat, kdy jsou ideální teorie ještě realizovatelné v praxi. Cesta tedy, dle mého názoru není v dohadování se, kdo je lepší, zda legislativec-teoretik nebo věcný odborník; legislativec, který se cítí mít profesionální převahu, by však měl být obojí. Takových lidí v současném přebujelém právním řádu nebude mnoho, proto se domnívám, že za dané situace by postačilo, kdyby legislativec ve své činnosti prostě pouze navázal na práci věcného odborníka – ideálně právního analytika, který by měl zpracovat věcný záměr zákona a ručit si za odbornou správnost zvoleného věcného řešení a měl by v těchto mantinelech převést věcný záměr do čisté legislativní podoby.


Ad 3)
Roztříštěnost připomínkového řízení na vnitroresortní a meziresortní je dalším problémem legislativního procesu. Jak ve fázi věcného záměru tak ve fázi návrhu zákona by měla být všechna připomínková místa seznámena s výtvorem odpovědné osoby – tj. právního analytika či legislativce, včetně originálního odůvodnění předkládaného materiálu. Vypořádání připomínek, pokud už by zůstalo povinností i do budoucna, by pak jednoznačně mělo probíhat najednou, aby diskuse byla co nejširší a neztrácel se čas tím, že co je na základě připomínek z vnitroresortu vypouštěno, se v meziresortu pracně zapracovává zpět, a naopak věci nově vložené se vypouštějí. Souhlasím s názorem, že v obou fázích přípravy zákona by měla mít možnost uplatnit své připomínky i široká veřejnost, i z toho důvodu bych považovala za žádoucí od oficiálního vypořádávání připomínek upustit s tím, že v okamžiku předložení materiálu do Legislativní rady vlády by zpracovatel měl pouze povinnost s připomínkami členy Legislativní rady vlády seznámit, uvést, zda na základě těchto připomínek svolával ještě zástupce připomínkových míst k diskusi či nikoliv a které připomínky neakceptoval a proč. Odpovědnost za výběr správného řešení a jeho čisté legislativní zpracování by měl mít výhradně předkladatel, proto je značně nadbytečné vypořádávat připomínky detailně a trápit se možnými rozpory. Řešení zvolené odborníkem, který zná problematiku nejlépe, neboť se jí výhradně dlouhodobě zabývá, by mělo v této fázi dostat přednost před dosažením konsensu s ostatními resorty. To samozřejmě nesmí znamenat, že připomínky lze ignorovat bezdůvodně, bez patřičných argumentů, které dokazují, že původní řešení je celkově případnější.

Ad 4)
Má představa uvedená sub 1) až sub 3) však v praxi nebude realizovatelná dříve, dokud si politická reprezentace nepřizná, že zákony mohou být v podstatě jen dvojího druhu – buď rychlé nebo dobré. V současnosti je náš právní řád plný rychlých zákonů.

Má-li si právní analytik zodpovídat za navržení optimálního řešení v rámci přípravy věcného záměru (včetně vyhodnocení připomínek ke svému návrhu, které by měl projednat v rozsahu předpokládaném v RIA² ), neměl by být limitován lhůtami v řádu dnů. To samé platí pro přípravu legislativní podoby řešení – tedy návrhu zákona - pro legislativce. Ušetření času snížením okruhu připomínkových míst přitom nepovažuji za šťastné řešení – on totiž i bezradný legislativec z ústředního správního úřadu se jako bezradný legislativec z ústředního správního úřadu nenarodil. Jde vždy o člověka, který si v sobě nese dosavadní pracovní a životní zkušenosti a může leckdy přispět připomínkou, na kterou nikdo z odborníků nepomyslel, protože jeho životní zkušenosti jsou jiné. V této souvislosti nezbývá než uvítat myšlenku veřejného připomínkového procesu, ovšem s tou výhradou, že konečný návrh řešení by měl být odpovědností analytika, jak již bylo zmíněno, a neměla by mu předcházet povinnost vypořádat každou připomínku s tím, kdo ji navrhl. Podstatou by mělo být vzít všechny připomínky v úvahu a na základě nich zvolit optimální řešení – nikoliv zaměstnat úředníky povinností odpovídat, leckdy na nepřípadné, návrhy.
Politici, kteří stojí v čele ústředních správních úřadů zatím preferují rychlá řešení právě vzniklých problémů – na právní analýzy v dnešní překotné době zkrátka zřejmě není čas. Rychlý – pokud možno před koncem volebního období viditelný – výsledek prosazení zákona je pro ně prioritou a je to zcela logické. Tento přístup však nalezení věcně optimálního řešení čistě legislativně zpracovaného v zákon jednoznačně nepřeje.

Ad 5)
Nyní se dostávám k dalšímu ožehavému bodu svého příspěvku. Ze své zkušenosti však nemohu jinak než trvat na poznání, že současné fungování Legislativní rady vlády rovněž ke kvalitě zákonů v České republice nepřispívá. Mám tím přitom na mysli faktické fungování tohoto orgánu, nikoliv jeho fungování předpokládané Statutem Legislativní rady vlády a Legislativními pravidly vlády. Co tedy považuji za špatné?

Stejně jako při výkonu jakékoliv jiné práce je vše především o lidech. Do Legislativní rady vlády jsou nepochybně jmenováni odborníci, za kterými stojí dobře vykonaná práce, jde o lidi zvučných jmen. Leč to samo o sobě evidentně nestačí. Naopak tato skutečnost se v určitém směru projevuje velice negativně. Konkrétně jde o to, že právě pro svůj věhlas tito lidé nevykonávají pouze svou profesi, kterou se odborně proslavili, a vedle toho jsou členy Legislativní rady vlády. Tito lidé jsou členy dalších pracovních komisí, poradních sborů, publikují četné odborné články, píší knižní publikace. Tím samozřejmě obohacují a rozvíjejí předpoklady pro právní vzdělanost, nicméně znamená to také, že v  kolotoči těchto aktivit musí být některá zákonitě vnímána jako priorita a ostatní již méně. To, k čemu celou dobu směřuji a co se mi nelíbí na fungování Legislativní rady vlády obecně, je nepřipravenost jejích členů na projednávání materiálů, které jsou jí předloženy. Důvodem je podle mého názoru jejich extrémní pracovní a společenské vytížení a zároveň to, že členství v Legislativní radě vlády s sebou nenese žádnou odpovědnost a s ohledem na to, že závěry Legislativní rady vlády jsou přijímány kolektivně a záznamy z jednání se nepořizují, natož aby byly dostupné alespoň odborné veřejnosti, nehrozí žádnému z jejích členů, že ztratí nepřípadným stanoviskem kredit ve svém oboru. Tím je zároveň dáno i to, jakou prioritu asi má členství v Legislativní radě vlády v příkladmém výčtu uvedených aktivit jejích členů. To by samo o sobě opět nevadilo, protože jde o odborníky z různých právních oborů a postačilo by, kdyby se na návrh zákona z toho kterého oboru zaměřili vždy právě jenom odborníci. Problém je ovšem v tom, že vědomí nedostatečné připravenosti nikterak dotyčným nebrání k vyslovení ukvapených soudů, a to zejména z hlediska praktického fungování předkládaných návrhů. Nedá-li se tedy spolehnout na sebereflexi těchto nepochybně erudovaných lidí, měla by být nějaká odpovědnost za práci odváděnou v Legislativní radě vlády stanovena. Jinými slovy, v Legislativní radě vlády bohužel neplatí, že pokud nejsem připraven, nevyjadřuji se, nýbrž naopak – platí zde přesvědčení, že dosavadní získaná odbornost legitimuje k navrhování změn předloženého materiálu bez problémů jaksi spatra při samotném projednávání. Pochybnost, že takové – vlastně namátkou navržené – změny návrhu zákona by mohly mít i efekt opačný než zlepšující jeho kvalitu, pak prakticky vůbec neexistuje.³

Dalším problémem při projednávání materiálů na Legislativní radě vlády je pak, podle mých zkušeností, pojetí výkonu funkce člena Legislativní rady vlády, kdy převládá přesvědčení jejích členů, že je jejich odbornost nejen legitimuje k uplatňování připomínek, nýbrž že je k uplatňování připomínek přímo  zavazuje. To často vede ke zbytečnému pozměnění nijak závadného návrhu zákona.

Dále je zde otázka rozsahu projednání materiálu v Legislativní radě vlády, kdy neexistuje prakticky žádná odezva na to, že Legislativní rada vlády své pravomoci vymezené jí Statutem⁴ , jednoznačně překračuje – jako příklad překročení jejích pravomocí lze uvést nejčastěji hodnocení účinné právní úpravy nad rámec předkládané novely (konkrétně odmítnutí návrhu proto, že nenovelizuje některé části zákona, které by dle názoru některých členů Legislativní rady vlády být novelizovány měly) a přepjatá honba za tzv. „přílepky“, které pokud řeší komplexně problém, který řešen být má, jsou naprosto legitimní, neboť zajišťují současné nabytí účinnosti a funkčnost předkládaného návrhu. Při výkonu své působnosti by přitom pouze podle čl.1 odst. 3 svého Statutu4 měla posuzovat legislativní návrhy, tj. věcné záměry zákonů, návrhy zákonů a návrhy nařízení vlády, zda jsou:

• v souladu s ústavním pořádkem a s ostatními součástmi právního řádu České republiky,
• v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je České republika vázána,
• v souladu s právem Evropských společenství a Evropské unie,
• ve všech svých částech a jako celek nezbytné,
• přehledně členěny, srozumitelně a jednoznačně formulovány,
• v souladu s ostatními závaznými pravidly legislativního procesu.

Řešení dané situace je, dle mého názoru, velice jednoduché. Stačilo by

1. stanovit kolizi členství v Legislativní radě vlády se členstvím v jiných poradních sborech a pracovních skupinách tak, aby člen Legislativní rady vlády mohl vedle této činnosti vykonávat pouze svou profesi a realizovat publikační nebo pedagogickou činnost⁵ ,
2. záznamy z projednávání materiálů v Legislativní radě vlády zpřístupnit veřejnosti – to by navíc posílilo zamýšlenou zvýšenou transparentnost legislativního procesu. Pouhá tato dvě opatření by stačila k tomu, aby členové Legislativní rady vlády získali více času na přípravu na jednání a aby více promýšleli své návrhy, které zde uplatní⁶ .

Ad 6)
Posledním bodem mého příspěvku je zamyšlení se nad rolí zákonodárného sboru v legislativním procesu. Ideálním stavem, z mého úhlu pohledu, by bylo, aby skutečně šlo o sbor zákonodárný, tzn. aby naši volení zástupci měli tu moc odborníky připravenou normu lidu darovat – tj. buď ji tak, jak je předložena, přijmout, nebo ji odmítnout a navrhnout témata, která mají odborníci před jejím případným opětovným předložením ještě dořešit. Naši zákonodárci jsou však v současnosti vlastně zákonotvůrci, kteří mají tu moc návrhy zákonů, které projdou, jak jsem shora nastínila, nedokonalým, leč současně platným legislativním procesem, ještě vylepšit dle své úvahy, aniž by přitom byli při navrhování jednotlivých řešení jakkoliv limitováni – například předložením jasného odůvodnění navrženého řešení, vysvětlením výhodnosti navrženého řešení, atd. Vzhledem k tomu, že nepovažuji vůbec za reálné, aby v tomto ohledu bylo do budoucna něco změněno, nebudu tuto myšlenku nikterak detailně rozvíjet, pouze si dovolím upozornit, že (minimálně pokud jde o požadavek řádného věcného projednání návrhu zákona) takový systém ve světě funguje⁷, a nešlo by tedy rozhodně o nějakou nevyzkoušenou neopodstatněnou specialitu.

Závěrem
Problémem současného legislativního procesu je, podle mého názoru, malá míra odpovědnosti jednotlivých participantů, upřednostňování politických řešení nad řešeními optimálními, krátký čas poskytovaný na vypracování návrhu zákona, kontraproduktivní připomínkové řízení a neodpovědnost subjektů, které rozhodují o postupu návrhu zákona do další fáze legislativního procesu, za prosazená řešení. Nezbývá než doufat, že zamýšlený vládní věcný záměr zákona⁸ , který navrhne pravidla pro přijímání právních předpisů a tedy mimo jiné nahradí současná Legislativní pravidla vlády, pozmění něco z výše uvedeného k lepšímu.


Poznámky:
1 Osobně se domnívám, že by bylo v rozporu s principem dobré správy výslovný projev vůle účastníka ignorovat a přikláním se k jinému řešení, toto téma však příliš odbíhá od legislativního procesu jako takového, a proto se jím zde nebudu dále zabývat.
2 Viz usnesení vlády č. 420 ze dne 13. 4. 2005 včetně příloh.