JUDr. Ing. Milan Chmelík, JUDr. Milan Chmelík, Jindřichův Hradec*
I. Úvodem
Dnem 1. 1. 2006 nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Touto právní normou byla završena reforma českého správního řízení připravovaná v podstatě již od roku 1998. Jedním z neopomenutelných ustanovení správního řádu je i § 175 – stížnosti. Od 1. 1. 2006 tak byla novým způsobem upravena oblast, které byl v minulosti věnován mnohem větší význam, než by se dalo na první pohled předpokládat.
II. Pohled do minulosti
Předchozí právní úprava stížností vycházela z vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Tato vyhláška byla poplatná době, kdy vznikla. Jak z úvodních ustanovení vyhlášky vyplývalo – správné, včasné a důsledné vyřizování stížností mělo přispívat k ochraně práv a zájmů pracujících, mělo posilovat socialistickou zákonnost, mělo být důležitým prostředkem boje proti byrokratismu a mělo upevňovat spojení státního a hospodářského aparátu s lidem. Ideologické základy vyhlášky tak byly zřejmé přímo z těchto úvodních ustanovení. Zřejmý byl i značný multifunkční význam vyhlášky. Podle tehdejší právnické literatury vyhláška sloužila nejen jako prostředek ochrany subjektivních práv a oprávněných zájmů občanů a organizací, ale i jako nástroj společenské kontroly státní správy, jako forma účasti pracujících na státní správě a dokonce i jako způsob zajišťování zákonnosti a disciplíny ve státní správě.1 Mimořádná role vyhlášky se projevovala i v mimořádných postupech obsažených přímo ve vyhlášce. Tak např. o podaných stížnostech musela být vedena zvláštní evidence (§ 5) a pravidelně pololetně muselo být prováděno vyhodnocování podaných stížností s uváděním opatření provedených k nápravě (§ 15). Vyhláška stanovovala ale i další specifické povinnosti. Místa určená pro přijímání stížností musela být výrazně označena, spisový materiál, který se týkal stížností, musel být ukládán odděleně, pro vyřizování stížností exis¬ tovaly specifické lhůty, atd., atd.
„Rádoby ušlechtilé cíle vyhlášky“ se však často rozcházely se skutečnou realitou. Stížnosti v tehdejším pojetí byly zneužívány jako „rafinovaný nástroj“ tehdejší kádrové politiky. Pro tyto účely se mimořádně osvědčovaly tzv. „anonymní stížnosti“, prostřednictvím kterých byly často likvidovány „nepohodlné a nespolehlivé“ osoby.
Ještě problematičtější bylo ale postavení vyhlášky z právního hlediska. Vyhláška byla vydána bez zákonného zmocnění, a proto také nezískala nikdy závaznost právního předpisu.2 Podle některých názorů vycházela vyhláška z dřívější Ústavy Československé republiky (ústavní zákon č. 150/1948 Sb.) a její platnost zanikla dnem skončení platnosti této Ústavy.3 Podle jiných názorů vyhláška právním předpisem vůbec nebyla, neboť podle § 90 odst. 1 Ústavy z r. 1948 mohla vláda vydávat nařízení pouze k provedení určitého zákona a v jeho mezích. O tento případ (prováděcího předpisu k zákonu) ale nešlo.4 Skutečností bylo, že podle zmíněné vyhlášky bylo postupováno až do 31. 12. 2005 a že tuto vyhlášku nezrušil nově vydaný správní řád, ale nařízení vlády č. 370/2005 Sb. vydané k jeho provedení, a to především z důvodů právní jistoty.
III. Nová úprava
Po listopadu 1989 došlo k zásadním společenským změnám, které se projevily v oblasti ochrany lidských práv. Součástí právního řádu naší republiky se staly ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech (viz čl. 2 Listiny základních práv a svobod). Zásadním způsobem se změnily i prostředky ochrany subjektivních práv občanů. Byla vytvořena soustava nezávislých soudů, bylo obnoveno správní soudnictví a byly rozšířeny opravné prostředky v občanském soudním řízení (např. dovolání). Byla také vytvořena instituce ombudsmana, který vystupuje jako veřejný, nezávislý a nestranný ochránce práv. Mimo soustavu obecných soudů začal rovněž působit specializovaný a zcela autonomní Ústavní soud, jehož úkolem se stala mj. právě ochrana základních práv a svobod občanů. Navíc se tato problematika dostala pod kuratelu mezinárodních soudních orgánů.
Za této situace se logicky musel změnit i procesní institut stížností. Stížnosti ztratily svůj multifunkční význam a jejich záběr byl značným způsobem omezen. Institut stížností se tak obsahově přizpůsobil stejným institutům, které náš právní řád zná např. u soudu (§ 164 a násl. zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o soudech a soudcích“) nebo u státních zástupců (§ 16b zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o státním zastupitelství“). Podle § 175 odst. 1 SpŘ se stížnosti staly přípustnými pouze v případě nevhodného chování úředních osob nebo nesprávného postupu správního orgánu. Jejich použití je navíc subsidiární, tzn. že zákon upřednostňuje jiné prostředky ochrany osob (např. institut ochrany před nečinností nebo řádné a mimořádné opravné prostředky). Použití stížnosti proto připadá v úvahu až tehdy, pokud tyto jiné prostředky ochrany nelze uplatnit. Oproti stavu, který existoval před 1. 1. 2006, je také podstatně zúžena aktivní legitimace osob, které mohou stížnosti podávat. Zatímco před tímto datem byly k podávání stížností oprávněni „pracující a všechny orgány jejich organizací“, mají po tomto datu stejné oprávnění pouze dotčené osoby. Pojem dotčené osoby přitom správní řád vymezuje materiálně jako osoby, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (§ 2 odst. 3 SpŘ).
IV. Řízení o stížnostech
Řízení o stížnostech podle části sedmé správního řádu má zcela zvláštní povahu. Právní úprava řízení je bohužel značně neurčitá a může otevírat prostor k různým přístupům a aplikačním postupům. S ohledem na § 158 odst. 1 SpŘ se při tomto řízení obdobně použijí ustanovení části čtvrté (§ 154 až 158 SpŘ, vyjádření, osvědčení a sdělení). Při postupu podle části čtvrté se pak postupuje podle ustanovení této části (§ 154 až 157 SpŘ), ale i zcela podle části první správního řádu (§ 1 až 8, úvodní ustanovení). Obdobně se dále postupuje podle taxativně uvedených paragrafů části druhé a části třetí a přiměřeně podle dalších ustanovení správního řádu, pokud jsou pro řízení potřebná (viz blíže § 154 SpŘ). Zatímco výraz obdobně znamená ve vazbě odkazu na konkrétní znění příslušných paragrafů skutečnost, že se tato konkrétní ustanovení použijí na vymezené vztahy v plném rozsahu, přiměřené použití ostatních ustanovení vyjadřuje volnější vztah mezi těmito ostatními ustanoveními a vymezenými vztahy.5 Jinými slovy, mezi obdobně použitelná ustanovení patří např. § 20 SpŘ upravující doručování fyzickým osobám nebo § 37 SpŘ upravující náležitosti podání. Tato ustanovení se tedy i v řízení o stížnostech použijí v plném rozsahu. Na druhé straně § 43 SpŘ odložení věci nebo § 66 SpŘ zastavení řízení se použijí pouze přiměřeně, pokud bude navíc jejich použití i potřebné.
Na tomto místě může být zajímavé připomenout, jakým způsobem vykládají obsah slova „přiměřeně“ při své aplikační činnosti soudy. Tak např. § 52 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů, uvádí: „pokud nestanoví tento zákon jinak, použijí se pro exekuční řízení přiměřeně ustanovení občanského soudního řádu“. Senát Ústavního soudu ve svém nálezu sp. zn. 36/05 ze dne 31. 8. 2005 přitom dospěl k závěru, že nedokonalost exekučního řádu a nebo chybějící právní úprava nemůže vést ke „svévolné aplikaci právních předpisů vztahujících se na danou problematiku, jakož i ke svévolnému přístupu k institutům spravedlivého procesu založených ústavním pořádkem“. Pokud tedy exekuční řád některé postupy přímo neobsahuje, „je nutno dodržet veškerá ustanovení občanského soudního řádu vztahující se na soudní řízení a rozhodnutí“. V daném případě tak senát Ústavního soudu dal za pravdu stěžovateli, který před ním rozporoval neexistenci bližší specifikace tzv. „ostatních nákladů exekuce“. Jinými slovy, Ústavní soud požadoval dodržet ta právní ustanovení, na která exekuční řád přiměřeně odkazoval a sám tuto úpravu neobsahoval.
Stejně tak i podmínku přiměřeného použití ostatních ustanovení správního řádu vázanou na potřebnost tohoto postupu aplikujícím správním orgánem není možno vykládat mimo rámec mezí správního uvážení a platných zásad správního řízení. Podle našeho názoru bude proto prakticky správní orgán nucen postupovat podle ostatních ustanovení všude tam, kde to zvláštní úprava § 175 SpŘ nevylučuje a kde je takovýto postup i objektivně nutný. Potřebnost tohoto postupu ve smyslu shora uvedené podmínky bude, podle našeho názoru, nejčastěji i nutností s ohledem na § 2 odst. 2 SpŘ, který navíc vychází i z Listiny základních práv a svobod (čl. 2 odst. 2).
Domníváme se proto, že i při projednávání stížnosti bude nutno např. přiměřeně používat o odložení věci (§ 43 SpŘ) nebo ustanovení o zastavení řízení (§ 66 SpŘ) s tím rozdílem, že pokud bude s tímto postupem stěžovatel nespokojen, nebude podávat běžné opravné prostředky, ale bude moci žádat o přešetření nadřízený orgán podle § 175 odst. 7 SpŘ.
Stížnost musí být vyřízena do šedesáti dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení (s výjimkou stanovenou v § 175 odst. 5 SpŘ). Formu, jakou má být stížnost vyřízena, zákon přímo neurčuje. S ohledem na postup podle části čtvrté správního řádu půjde však ve své podstatě o sdělení správního orgánu. Sdělení bude nejčastěji prováděno vyřizujícím dopisem. Lze si ale i představit ústní sdělení, a to např. tehdy, pokud o tuto formu stěžovatel výslovně požádal (srov. např. § 72 odst. 2 SpŘ).
Stížnost může být shledána buď jako důvodná nebo částečně důvodná nebo nedůvodná. Nedůvodnou stížností bude i stížnost nepřípustná (viz další text). Samotná „výroková“ část sdělení nebude ale s ohledem na nutnost dodržet základní zásady činnosti správních orgánů sama o sobě dostačující. Obsahem sdělení by proto mělo být i odůvodnění předmětného způsobu vyřízení stížnosti a dokonce i ponaučení o možnosti žádat nadřízený orgán, aby způsob vyřízení přešetřil (§ 4 odst. 2 SpŘ). Zatímco o vyřízení stížnosti musí být stěžovatel vyrozuměn vždy, o opatřeních přijatých k nápravě v případě důvodné či částečně důvodné stížnosti pouze tehdy, pokud o to stěžovatel požádá.
Pokud bude stěžovatel ve stížnosti uvádět pravdivé údaje, nebude mu hrozit, že by mu mohlo být podání stížnosti na újmu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že stížnost bude shledána jako nedůvodná nebo jako částečně důvodná. Ochrana stěžovatele je dána výslovnou úpravou § 175 odst. 2 SpŘ. Na druhé straně tato ochrana neznamená zánik případné odpovědnosti stěžovatele za trestný čin nebo správní delikt. Stěžovatel se totiž může uvedením nepravdivých údajů, které jsou způsobilé značnou měrou ohrozit vážnost jiné osoby u spoluobčanů a zejména ji poškodit v zaměstnání, dopustit dokonce i trestného činu (např. pomluvy podle § 206 TrZ). Podle § 8 odst. 1 TrŘ bude mít státní orgán povinnost informovat státního zástupce nebo policejní orgán o skutečnostech nasvědčujících tomu, že byl takovýto trestný čin spáchán. Pokud tedy správní orgán při prošetřování stížnosti tyto skutečnosti zjistí, bude nucen svou ohlašovací povinnost splnit, jinak by se naopak on (jeho pracovník) mohl dopustit trestného činu zneužití pravomoci veřejného činitele podle § 158 TrZ (při splnění bližších podmínek tam uvedených). Stejného trestného činu by se ale mohl dopustit i tehdy, pokud by naopak stížnost vůbec neprošetřoval. Jak je tedy zřejmé, právo podávat stížnost je na základě principu proporcionality citlivým způsobem vyvažováno s právem na ochranu osobnosti toho, vůči komu stížnost směřuje. Z logiky věci to platí především u stížností směřujících proti nevhodnému chování úředních osob.
V. Anonymní stížnosti a evidence stížností
V metodické pomůcce k vyřizování stížností6 je pod bodem 6 na s. 3 uvedeno: „Anonymní stížnosti příjemce posoudí s přihlédnutím k obsahu a řeší jako ostatní stížnosti. Pokud nelze zjistit, čeho se stěžovatel domáhá, stížnost se bez dalšího odloží.“
Podle našeho názoru ale takovýto postup není možný. Jak bylo řečeno výše, i při projednávání stížností je nutno postupovat podle § 37 SpŘ, který upravuje náležitosti podání. Jednou z taxativních náležitostí podání, která musí být z jeho obsahu zřejmá, je uvedení toho, „kdo podání činí“, jakož i podpis osoby, která podání činí. Současně § 37 odst. 3 SpŘ stanoví postup pro případ absence zákonných náležitostí. Podle tohoto postupu pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Problémem ale bude, jak tyto úkony správní orgán učiní vůči anonymnímu stěžovateli. S největší pravděpodobností proto bude správní orgán nucen za přiměřeného použití § 43 postupovat tak, že nezahájí řízení a věc odloží (za anonymní stížnost nelze považovat takovou stížnost, kde stěžovatel sice neuvede své jméno a příjmení, ale jiný údaj, dostačující ke své identifikaci – např. rodné číslo, uvede). Stane se tak proto, že nelze zjistit, kdo podání učinil. Stěžovatele navíc nebude moci správní orgán o tomto svém postupu informovat, neboť stěžovatele nezná. I usnesení o odložení věci se oznamuje osobě, které se týká, jen tehdy, je-li známa. Opačný postup, totiž zahájení a provádění řízení podle § 175 SpŘ, by podle našeho názoru znamenal překročení kompetence správního orgánu, tj. uplatňování pravomoci v jiném rozsahu, než zákon připouští (blíže viz § 2 odst. 2 SpŘ). Ke stejnému závěru dospívá např. i P. Kolman, když tvrdí, že se „na anonymní stížnosti stěžovatelský režim správního řádu nevztahuje“.7 Neprojednávání stížnosti v režimu § 175 SpŘ však neznamená, že tato stížnost nemůže být podle okolností např. postoupena k přešetření orgánům činným v trestním řízení atd.
Pokud by byl zvolen opačný přístup a anonymní stížnost by byla projednávána, vznikal by totiž i jiný problém. Jak bylo výše uvedeno, účastníkem řízení o stížnosti může být pouze dotčená osoba. Blíže neurčená osoba by ale nesplňovala podmínku aktivní legitimace. Stížnost podaná touto osobou by proto byla i zjevně právně nepřípustnou podle § 66 odst. 1 SpŘ.
Pokud provedeme srovnání institutu stížností s obdobnými instituty v jiných procesních úpravách, zjistíme, že možnost projednávat anonymní stížnosti je buď přímo výslovně upravena pozitivní úpravou, nebo připuštěna není. Tak např. zákon o soudech a soudcích tuto výslov-nou úpravu neupravuje, a proto naopak obsahuje větu, že „anonymní podání se nevyřizují“ (§ 164 odst. 3 cit. zákona). Naopak zákon o státním zastupitelství anonymní podání výslovně připouští (§ 16a cit. zákona), avšak jen tehdy, pokud podání obsahuje dostatečné údaje pro to, aby bylo možno jeho obsah prověřit. Stejné řešení, tj. výslovné připuštění anonymních stížností za předpokladu splnění dalších podmínek, přináší např. i současná slovenská úprava stížností (§ 8 zákona č. 152/1998 Z. z., o stížnostech). I tato úprava je tedy logická. Jiné řešení podle našeho názoru možné není. Při neexistenci specifické právní úpravy a postupu pro anonymní stížnosti není totiž možné souběžné naplnění obecných požadavků na podání podle § 37 SpŘ.
Stejná metodická pomůcka předpokládá i nadále vedení zvláštní evidence stížností v písemné a elektronické podobě a rovněž stanoví náležitosti této evidence. Téměř to samé, co dříve vyplývalo z vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., je tak dnes vyžadováno metodickým pokynem ministerstva. Nechceme polemizovat s potřebností, či nepotřebností takovéto evidence. Na druhé straně si je nutno připomenout několik skutečností. V období demokratického státu se činnost veřejné správy zásadním způsobem změnila. Veřejná správa se současně dostala pod kontrolu nezávislé moci soudní. Dále dochází k praktickému uplatňování principů správního práva platných jako standardy Rady Evropy pro vztahy úřadů a soukromých osob. Postupně jsou také odstraňovány některé deficity, které zde dříve existovaly, a to i v legislativní úpravě (došlo např. k zavedení právní ochrany před nečinností správních orgánů). Multifunkční význam stížností, jakožto prostředků ochrany subjektivních práv, byl tak evidentně překonán a nahrazen jinými instituty. Ukazuje se, že ve vztahu ke konkrétním orgánům státní správy se stává mimořádně důležité např. monitorování výsledků soudních sporů, kdy jsou přezkoumávána jejich rozhodnutí. Je tomu tak proto, že právě a především nezávislé soudy provádějí kontrolu veřejné správy, tj. výkonné moci. I za této situace však má ale institut stížností svůj význam nadále. Tento význam ale není větší, než je význam jiných prostředků ochrany subjektivních práv, tj. např. odvolání nebo ochrana před nečinností atp. Monitorování samotných stížností v podobě blízké vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú. l. je v současné době podle našeho názoru již ale překonané.
VI. Některé závěry
1. I po 1. 1. 2006 zůstává stížnost podle § 175 SpŘ jedním z neopomenutelných institutů zajišťujících ochranu subjektivních práv dotčených osob.
2. Význam tohoto institutu je ale zásadním způsobem omezen a obsahově přizpůsoben stejným institutům existujícím v jiných procesních řízeních.
3. V současné době nabývá na významu monitorování a vyhodnocování mnohem širších otázek, nežli tomu bylo v minulosti. Podle analýzy podávaných opravných prostředků a způsobů jejich vyřizování by mělo být např. posuzováno, zda a eventuálně jak správní orgány porušují práva občanů a rovněž i v jakých oblastech k porušování práva dochází. Podle analýzy soudních rozhodnutí by mělo být posuzováno, zda takovéto porušení práva konstatovaly nezávislé soudy a jaká nápravná opatření k odstranění závadných postupů správní orgány přijaly. Na tomto základě by, podle našeho názoru, měla být i vytvořena nová a dokonalejší podoba zvláštní evidence.
Příspěvek byl publikován časopise .
Poznámky:
* JUDr. Ing. Milan Chmelík je ředitelem Finančního úřadu v Jindřichově Hradci, JUDr. Milan Chmelík je advokátním koncipientem.
Příspěvek vychází z právního stavu ke konci května 2006.
1) Lukeš, Z. a kol. Československé správní právo. Praha : Panorama, 1981, s. 234.
2) Blíže viz např. důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, poslanecký tisk č. 199.
3) iVyřizování stížností státními orgány. Právní rozhledy, 2002, č. 4, s. 175.
4) Mikule, V. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 531.
5) Blíže viz Legislativní pravidla vlády, čl. 41.
6) Č. j. ODK – 1880/4 – 2005 ze dne 11. 11. 2005 zveřejněné na internetových stránkách Ministerstva vnitra www.mvcr.cz/spravnirad/index.html.
7) Kolman, P. Stížnosti podle nového správního řádu. Právní rádce, 2005, č. 8.
