JUDr. Zdeňka Vejvalková, JUDr. Lukáš Hlouch, Brno*

I. Úvodem

Jedním z  problémů, se kterým se veřejný ochránce práv při svých šetřeních občas setkává, je nerespektování základních principů aplikace práva ze strany správních úřadů při výkonu státní správy. Jedním z těchto principů je i požadavek bezrozpornosti a jednotnosti aplikace práva,¹ který nelze chápat jako imanentní vlastnost právního řádu jako systému norem, nýbrž jako kvalitu, v jejímž světle je nutno aplikovat jednotlivé normy a instituty právního řádu. Princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu, jakož i nutnosti nazírání práva jako systému zvolil veřejný ochránce práv jako základní argumentační postup v několika případech, mezi něž náleží i podnět stěžovatelky, jejíž stížnost se týkala přiznání dávky sociální péče – příspěvku na provoz motorového vozidla (dále též jen „příspěvek“).


II. Skutkový stav

Stěžovatelka je zdravotně těžce postiženou osobou a příspěvek byl její rodině dlouhodobě (od r. 1991) přiznán a vyplácen. Vlastníkem motorového vozidla, které stěžovatelka používala ke své dopravě, byl od roku 2001 její syn. Ten v říjnu 2001 zemřel a nezanechal závěť. Dědici se stali jeho rodiče. Na základě soudem schválené dohody dědiců se výlučným vlastníkem předmětného motorového vozidla stala stěžovatelka, její manžel se podílu na dědictví vzdal. Zápis do evidence motorových vozidel byl proveden dne 10. 7. 2002 na základě soudního poukazu.

V září 2002 si stěžovatelka podala na prvostupňový orgán žádost o přiznání příspěvku na provoz motorového vozidla. Ten jí dávku za rok 2002 přiznal, avšak pouze v částečné výši za období 10. 7. 2002 až 31. 12. 2002. Tento postup odůvodnil tím, že žadatelka nebyla do 10. 7. 2002 držitelkou motorového vozidla, neboť nebyla zapsána v evidenci motorových vozidel. Toto rozhodnutí potvrdil i odvolací orgán. Stěžovatelka se v roce 2003 obrátila i na Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) se žádostí o zahájení řízení mimo odvolání. To však potvrdilo postup obou dotčených úřadů s tím, že postupovaly v souladu s právní úpravou.


III. Právní úprava a její výklad dotčenými úřady

Poskytování dávek sociální péče je upraveno subsystémem práva sociálního zabezpečení, a to tzv. systémem sociální péče. Z právních předpisů upravujících tyto vztahy je třeba zmínit především zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů ČSR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, a prováděcí vyhlášku MPSV k těmto zákonům č. 182/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

Ustanovení § 86 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení ukládá státním orgánům poskytovat občanům těžce zdravotně postiženým, zejména nevidomým a občanům s těžkým postižením pohybového nebo nosného ústrojí mj. peněžité dávky. Podrobnosti poskytování těchto dávek upravuje výše citovaná prováděcí vyhláška č.182/1991 Sb. Ta v § 36 odst. 1 ve znění účinném do 30.6. 2004 upravovala poskytnutí příspěvku tak, že příspěvek se poskytne na období kalendářního roku občanu, který je držitelem motorového vozidla (dále též jen „držitel“) za splnění dalších podmínek stanovených vyhláškou. Kdo ovšem dle vyhlášky spadá pod pojem „držitel“, o tom již tento právní předpis mlčel, stejně tak jako zákon o sociálním zabezpečení. Pojem držitel motorového vozidla tedy neměl svou legální definici. K jeho výkladu se vyslovilo MPSV ve svém komentáři² v tom smyslu, že zákon č. 56/2001 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (ZPPK) již tento pojem nepoužívá. V zájmu kontinuity aplikace § 36 prováděcí vyhlášky je však nutno považovat za držitele osobu zapsanou do registru silničních vozidel.

Orgány první i druhé instance se rozhodly tento právní názor MPSV striktně následovat. Svou právní úvahu založily na konstatování, že stěžovatelka pro účely přiznání dávky sociální péče není držitelkou motorového vozidla, pokud není zapsána v registru silničních vozidel. Jelikož do této evidence byla stěžovatelka zapsána až po skončení dědického řízení a soudním schválení dohody dědiců, stala se pro dotčené úřady držitelkou motorového vozidla až momentem zápisu do registru, tj. téměř devět měsíců po smrti svého syna. Oba úřady proto bez ohledu na skutečný stav věci dovodily, že v souladu s výkladem MPSV náleží dávka stěžovatelce pouze za část roku 2002.


IV. Argumentace veřejného ochránce práv

Při právním hodnocení tohoto případu veřejný ochránce práv nejprve provedl analýzu klíčového bodu celé věci, a tím je výklad pojmu „držitel“ motorového vozidla. Je pravdou, že tento pojem se ve vyhlášce objevil v návaznosti na již zrušené předpisy upravující provoz vozidel na pozemních komunikacích.³ Po jeho zrušení se však pojem držitel ze zákonné právní úpravy vytratil. V prováděcí vyhlášce k zákonu o sociálním zabezpečení však termín držitel zůstal zachován. Aby veřejný och¬ rán¬ ce práv mohl vyhodnotit postup dotčených úřadů, bylo nutno provést výklad pojmu držitel se zřetelem na jeho smysl v právním předpisu upravujícím dávky sociální péče a také jeho aktualizaci vzhledem k derogaci zákonné normy, která pojem upravovala.⁴

Jelikož legální definice, jak již bylo řečeno, v tomto případě chybí, je v zájmu nalezení adekvátního významu pojmu třeba užít systematické a teleologické výkladové metody a z jejich hlediska zhodnotit základní premisy argumentace dotčených úřadů.

Zápis do registru silničních vozidel je z povahy věci institutem s deklaratorními účinky, tj. pouze osvědčuje právní vztahy, které vznikly z titulu různých právních úkonů (především kupních, darovacích a jiných smluv). Přesto právní úvaha dotčených úřadů stála na tvrzení, že zápis do registru silničních vozidel je pojmovým znakem držby vozidla, tj. přiznání statusu držitele osobě, která je v registru zapsaná. Tato právní úvaha však nemá žádný racionální základ, neboť v době aplikace vyhlášky na případ stěžovatelky již zákon o provozu na pozemních komunikacích uváděl jako osobu zapisovanou do registru nikoliv držitele, nýbrž vlastníka či provozovatele motorového vozidla [§ 4 odst. 4 písm. a) a b) ZPPK]. Pojem „provozovatel“ zákon o provozu na pozemních komunikacích definuje tak, že se jedná o fyzickou osobu s místem trvalého pobytu nebo s místem povoleného pobytu v ČR, která vlastním jménem provozuje silniční vozidlo a je současně vlastníkem silničního vozidla, anebo je vlastníkem silničního vozidla oprávněna k provozování silničního vozidla (§ 2 odst. 16 ZPPK). Z této definice je zřejmé, že zákonodárce provozovatelem chápe především vlastníka vozidla, či osobu vlastníkem oprávněnou k provozování. Jak již bylo výše naznačeno, pro existenci vlastnického práva k vozidlu je však zápis do registru silničních vozidel irelevantní, neboť zápis nezakládá žádná majetková oprávnění osoby vůči vozidlu. Veřejný och¬ rán¬ ce práv proto dospěl k závěru, že pro zhodnocení nároku stěžovatelky na příspěvek je rozhodující, zda byla v době od smrti svého syna do provedení zápisu do registru silničních vozidel vlastníkem vozidla.

Předmětné motorové vozidlo bylo do 14. 10. 2001 ve vlastnictví syna stěžovatelky, který tohoto dne zemřel. Jeho dědicem se na základě usnesení soudu stala jeho matka. K nabytí vlastnictví k tomuto vozidlu, tedy k přechodu vlastnického práva na dědice dochází v souladu s § 460 ObčZ smrtí zůstavitele, tedy dnem jeho úmrtí. Z toho vyplývá, že od 14. 10. 2001 je nutno v souladu s naší právní úpravou pohlížet na stěžovatelku jako na vlastníka dotčeného motorového vozidla. Navíc po celou posuzovanou dobu stěžovatelce vznikaly náklady spojené s užíváním vozidla, které bylo v její faktické držbě a které používala ke své dopravě. Z toho pramení závěr, že stěžovatelce svědčilo vlastnické právo po celou posuzovanou dobu, a jelikož měla vozidlo fakticky v držení (corporalis possessio) a nakládala s ním jako s vlastním (animus possidendi), svědčilo jí i právo držby.

Veřejný ochránce práv požádal v zájmu nestranného zhodnocení svého právního názoru odborníka na občanské právo z Právnické fakulty Masarykovy university v Brně, přičemž jeho závěry potvrdily stanovisko veřejného ochránce práv v plném rozsahu.

Zhodnocením výše uvedených argumentů dospěl veřejný ochránce práv k závěru, že oba dotčené úřady a také MPSV pochybily, když na základě nesprávného výkladu pojmu „držitel“ v § 36 vyhlášky (založeným na výkladovém stanovisku MPSV citovaném výše) nepřiznaly stěžovatelce dávku v plné výši. Důvodem nesprávného postupu úřadů byla v prvé řadě skutečnost, že nedokázaly změnit svůj úhel pohledu a pohlížet na právo jako na smysluplný celek, jehož jednotlivé části je nutno aplikovat bezrozporně.⁵ V tomto případě aplikace citovaných ustanovení právních předpisů v duchu požadavku jednoty a bezrozpornosti právního řádu měla vést k závěru, že pojem držitel nelze vykládat v souladu s právním názorem MPSV vycházejícím ze zrušené zákonné úpravy, nýbrž v souladu se smyslem nové platné právní úpravy. Dotčené úřady naprosto pominuly, že při výkladu problematických legálních pojmů je nutno postupovat systematicky a brát v potaz legislativní vývoj právních termínů. Už vůbec pak úřady nepřihlédly ke smyslu příspěvku na provoz motorového vozidla jako dávky sociální péče, jímž je poskytovat osobám zdravotně postiženým, které z důvodu svého zdravotního postižení jsou nuceny využívat k dopravě motorové vozidlo, finanční spoluúčast na nákladech vznikajících jeho provozem. Skutečnost, zda osoba je či není zapsána v registru silničních vozidel, zde má naprosto druhořadý význam.


V. Závěr

Nerespektování principu bezrozpornosti a jednoty právního řádu v tomto případu vedlo k nesprávné interpretaci právních předpisů a nesprávnému vyměření dávky sociální péče zdravotně postiženému občanu. V konečném důsledku došlo chybnou aplikací práva k poškození práv zdravotně postiženého občana. Dotčené úřady a MPSV odmítly i přes opakované výzvy veřejného ochránce práv uznat pochybení a dále setrvávají na striktním a obsoletním výkladu pojmu „držitel motorového vozidla“, který navíc byl od 1. 7. 2004⁶ nahrazen na všech místech svého výskytu v předmětné vyhlášce termíny vlastník či provozovatel, čímž byla zákonná a podzákonná terminologie uvedena do souladu. Do budoucna by se stejný případ již neměl objevit. To však nic nemění na skutečnosti, že nesprávné rozhodnutí v případě stěžovatelky nebylo přes snahu veřejného ochránce práv napraveno, neboť MPSV odmítlo zahájit řízení mimo odvolání⁷ z důvodu, že problém stěžovatelky již jednou řešilo a není pro ně nyní aktuální. Interpretace práva jako jednotného a bezrozporného systému je však dle našeho názoru požadavek vždy aktuální, neboť by měl provázet každou právně-aplikační úvahu bez ohledu na to, zda ji vede soud či správní orgán.⁸ Instituce veřejného ochránce práv v tomto směru činí maximum pro to, aby se tyto standardy staly samozřejmými i pro správní rozhodování ve státní správě.

Příspěvek byl publikován v časopise .


Poznámky:
* Autoři působí v Kanceláři veřejného ochránce práv.
1) K teoretickému vymezení principu bezrozpornosti viz Knapp, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 165. Ze zahraniční literatury např. Alexy, R. Recht, Vernunft und Diskurs. Studien zur Rechtsphilosophie. 1. Aufl. Frankfurt am Main : Suhrkamp, 1995, s. 76. Alexy považuje systémový pohled na právo za základní předpoklad porozumění právu a jeho aplikace.
2) Viz blíže komentář MPSV č. 8/2002.
3) Především zákon č. 38/1995 Sb., o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (byl zrušen zákonem č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu na pozemních komunikacích).
4) Jde o situaci, kdy se orgán aplikující právo může uchýlit od interpretace doslovného znění normativního textu k aktuálnímu teleologickému výkladu. Blíže Holländer, P. Ústavněprávní argumentace. Ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde, 2003, s. 54.
5) Tento pohled na právo je v teorii nazýván jako „koncepce integrity v právu“, která požaduje po orgánech aplikujících právo, aby na právo nahlížely jako na strukturovaný a koherentní celek. Podrobněji např. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech. K úloze právních principů v judikatuře. Praha : Karolinum, 2002, s. 150; srov. také Pulkrábek, Z. K problému otevřenosti (psaného) práva a možnostem jeho dotváření. Právník, 2000, č. 11, s. 1034 a násl.
6) Novela této vyhlášky publikovaná pod č. 365/2004 Sb., kterou se mění vyhláška č. 182/1991 Sb.
7) Dle § 65 SpŘ může z vlastního či jiného podnětu pravomocné rozhodnutí přezkoumat orgán nejblíže nadřízený tomu orgánu, který rozhodnutí vydal. V souladu s § 68 odst. 1 SpŘ může správní orgán rozhodnutí změnit či zrušit ve lhůtě tří let od nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Veřejný ochránce práv je oprávněn v souladu s § 19 písm. a) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, uložit úřadu zahájení mimoodvolacího řízení jako opatření k nápravě.
8) Princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu se stal velmi oblíbeným argumentačním standardem v soudním rozhodování, a to právě především v případech, kde je pro správný výsledek aplikační úvahy nutno vyložit problematický právní pojem. Z rozhodování správních soudů lze kupř. uvést rozhodnutí Vrchního soudu v Praze Rc 19/98 [ev. č. ASPI 9592 (JUD)], v němž soud použil uvedeného principu k výkladu pojmu „hromadné sdělovací prostředky“, nebo také rozhodnutí téhož soudu SJS 134/96 [ev. č. ASPI 7041 (JUD)], kde soud použil tohoto principu k objasnění významu pojmu „podnikání“ pro účely zákona č. 218/1991 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu lze uvést jako ukázkový příklad rozhodnutí SJS 501/05 [ev. č. ASPI 29440 (JUD)] ve věci Spolku E. v T. proti Ministerstvu zemědělství o revizi manipulačních řádů vodního díla.