HANA PIPKOVÁ*
Významná pozornost byla věnována mj. judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen “ESLP”), a to zejména judikatuře k ust. čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen “Evropská úmluva”), které stanoví, že nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu, a tudíž vztahujícího se k vyhoštění osob (např. A-193/1991 Moustaquim nebo A-215/1991 Vilvarajah).
A-215/1991 Vilvarajah a spol. v. Velká Británie
Srílanská tamilská rodina po příjezdu do Velké Británie podala žádost o azyl s odvoláním na ustanovení čl. 1 oddíl A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, Ženeva 28. 7. 1951, ve znění Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků, New York 31. 1. 1967, (dále jen “Ženevská úmluva”).
Britské ministerstvo vnitra dospělo k závěru, že žadatelům o azyl na Srí Lance nehrozí žádné pronásledování a azyl zamítlo. Neúspěšní žadatelé o azyl se obrátili na Evropskou komisi pro lidská práva, (dále jen “Komise”), kde tvrdili, že byli na Srí Lance mučeni a v případě vyhoštění znovu budou mučeni. Komise předložila případ k projednání ESLP, nedoporučila však britské vládě, aby odložila výkon rozhodnutí o vyhoštění na Srí Lanku do doby, než bude ukončeno řízení před ESLP.
ESLP potom ve svém rozsudku s odvoláním na svůj výrok A-193/1991 Moustaquim připomněl, že smluvní státy mají na základě ustáleného principu mezinárodního práva a závazků vyplývajících pro ně z mezinárodních smluv, včetně ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy právo kontrolovat a upravovat vstup, pobyt a vyhoštění cizinců.
Z důkazů předložených ESLP nevyplynulo, že by osobní situace stěžovatelů byla horší než situace ostatních příslušníků tamilského obyvatelstva. Všichni z nich byli vystaveni určitému riziku zatčení a špatného zacházení, nicméně za daných okolností pouhá možnost špatného zacházení neznamená sama o sobě porušení ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy.
ESLP rovněž přihlédl ke znalostem a zkušenostem britských úřadů, které nashromáždily a prostudovaly četné žádosti srílanských občanů o udělení azylu. Výše uvedené úvahy přivedly ESLP k tomu, že neexistují vážné a prokazatelné důvody uvěřit, že vyhoštění stěžovatelů na Srí Lanku v roce 1988 je vystavilo reálnému riziku nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy. Proto ESLP konstatoval, že v daném případě nedošlo k porušení ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy.
V této souvislosti se jako velice významná jeví problematika (které byla věnován i workshop a konference), jenž dostala název “Formování azylové politiky v Evropě: Jakou roli má mít soudce v azylovém řízení?”. Zde byla pozornost zaměřena na novou, jakož i připravovanou legislativu ES k azylovému právu v Evropské unii, současně byla sledována i otázka ochrany lidských práv ve vztahu k azylovému právu a také legislativním záměrům ES, včetně změněných návrhů směrnice Rady o minimálních standardech pro kvalifikaci a status občanů třetích zemí a bezdomovců jako uprchlíků nebo osob, které potřebují jinou mezinárodní pomoc (KOM/2001/0510 final), a směrnice Rady o minimálních standardech řízení v členských státech k přiznání nebo odnětí statutu uprchlíka (KOM/2002/0326).
Úmluva o právním postavení uprchlíků ve znění Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků a její aplikace
Stěžejními při aplikaci Ženevské úmluvy se ukazuje ust. jejího čl. 1 oddíl A odst. 2 (definice azylanta), čl. 1 oddíl F (důvody vylučující udělení azylu) a čl. 33 (zásada non refoulement).
Pokud jde o projednávané vybrané případy žadatelů o azyl, v praxi se nejedná pouze o neúspěšné žadatele o azyl, kteří pokračovali ve svém řízení žalobou k soudu, ale rovněž o úspěšně završené žádosti o azyl, které byly rozhodovány pouze na úrovni správních orgánů. Všechny předložené případy byly posuzovány především z hlediska důvodů vylučujících udělení azylu osobě, která se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech ve smyslu ustanovení čl. 1 oddíl F písm. a) Ženevské úmluvy, jakož i osobě, která se dopustila vážného “nepolitického” trestného činu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík ve smyslu ustanovení čl. 1 oddíl F písm. b) Ženevské úmluvy. K výkladu termínu zločin proti lidskosti byla používána definice Charty Mezinárodního vojenského tribunálu [ čl. 6 písm. c)] .
V kontextu s podobnými staršími případy je možno konstatovat, že v členských státech Evropské unie dochází po 11. září 2001 k postupnému zpřísnění posuzování žadatelů o azyl právě s ohledem na jejich účast na terorismu, přičemž je kladen důraz na individuální trestní odpovědnost. Současně v souvislosti s tím postupně dochází k zužování výkladu tzv. “politického” trestného činu.
Pokud se však jedná o skutečně politicky pronásledované (political persecution) žadatele o azyl, je jim poskytována právní ochrana ve formě přiznání příslušného statutu, popř. subsidiární ochrana v těch případech, kdy žadatel o azyl nesplňuje zcela přísná kritéria Ženevské úmluvy, nicméně v zemi původu v případě svého návratu by byl mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu ve smyslu ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy, přičemž pronásledovatelem ve všech těchto případech musí být stát, jeho instituce, jeho politika, a nikoliv zločinecké organizace apod. Charakter tohoto pronásledování musí být rovněž posuzován ve vztahu k ustanovení čl. 2 odst. 1 Evropské úmluvy, které připouští výjimky pro případ výkonu soudem uloženého trestu následujícího po uznání viny ze spáchání trestného činu, pro který zákon ukládá tento trest.
V této souvislosti bylo rovněž konstatováno, že právo azylu poskytnuté jednotlivému politickému uprchlíkovi není založeno na mezinárodním právu. Ustanovení čl. 14 Všeobecné deklarace lidských práv Valného shromáždění OSN ze dne 10.12.1948 proklamuje právo každého vyhledat si v jiných zemích před pronásledováním útočiště a požívat (to enjoy) tam azylu. Každý má tedy právo hledat a požívat azyl, nikoliv nárok na udělení azylu. Právo na azyl nepatří k přirozeným právům člověka, ani k právům občana. Poskytuje je stát podle svého rozhodnutí, a to jen cizincům. S cílem zneužití se rovněž dovolávají práva azylu, které jim údajně náleží, osoby, které ve skutečnosti chtějí přicestovat do jiné země jen za účelem zlepšení svých životních poměrů (ekonomičtí uprchlíci). Určitá omezení velkoryse poskytovaného práva azylu za účelem ochrany proti jeho zneužívání ekonomickými uprchlíky proto nejsou porušeními mezinárodního práva.
Evropská úmluva ani její dodatkové protokoly nezakotvují právo na politický azyl, což potvrzují doporučení Rady Evropy (Rec 293/1961, Rec 434/1965), rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy (Res 67/14), a deklarace o územním azylu ze dne 18.11.1977.
Pokud byly v rámci workshop posuzovány případy žadatelů o azyl pocházejících ze zemí nacházejících se ve válečných časech, byl kladen důraz na zařazení těchto žadatelů do kategorie dočasné ochrany ve smyslu směrnice Rady 2001/55/ES o minimálních standardech poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a následky z toho plynoucími, a to s tím, že všechny tyto žádosti je nutno posuzovat individuálně. Přičemž neúspěšní žadatelé této kategorie mají mít právo na přezkoumání své věci nezávislým soudem, stejně jako v případě neúspěšných žadatelů o azyl.
Směrnice Rady 2003/9/ES o stanovení minimálních standardů pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech
Otázka, jaká je úloha soudce v azylovém řízení, se na konferenci vztáhla na novou legislativu ES, a to především na směrnici Rady 2003/9/ES.
Jaká je úloha soudce v azylovém řízení? Soudce by se dle názoru přednášejících z teorie i praxe měl zaměřit na dvě věci, a to na:
správnou aplikaci norem mezinárodního smluvního práva a koncentraci řízení ohledně všech rodinných příslušníků do jednoho řízení (což by mělo být akceptováno i ve vztahu k řízení v jiných členských státech).
Co má být podstatou soudní kontroly v azylovém řízení? Má se soud ve svém řízení zabývat pouze přezkoumáváním právních otázek, anebo má posuzovat věc v tzv. plné jurisdikce?
V tomto ohledu není v členských státech Evropské unie jednotný názor a právní úpravy se liší. Řešení procesních otázek, tedy i rozsah přezkoumávání napadeného rozhodnutí soudem, ponechává Evropské unie tradičně právní úpravě jednotlivých členských států. Prosazován byl názor, že soud by neměl nahrazovat rozhodnutí správního orgánu! Připravovaná směrnice Rady o minimálních standardech řízení v členských státech k přiznání nebo odnětí statutu uprchlíka (KOM/2002/0326) by měla sjednotit zásady azylového řízení v jednotlivých členských státech a současně vytyčit zásady role soudce v tomto řízení. Soudce by měl převzít odpovědnost za řádné provedení azylového řízení.
Pokud jde o směrnici Rady 2003/9/ES, Evropská komise si při jejím zpracování kladla za cíl zajistit, aby přijímací systémy žadatelů o azyl byly účinné a aby členské státy při přijímání žadatelů o azyl spolupracovaly. Tato směrnice by měla pomoci zabránit zneužívání přijímacích systémů žadateli o udělení azylu tak, že důvody pro omezení nebo odnětí podmínek přijetí budou pro žadatele o azyl pevně stanoveny. Podle ust. čl. 3 odst. 2 nelze tuto směrnici použít v případě žádostí o diplomatický nebo územní azyl podaných na diplomatických misích nebo konzulárních úřadech členských států. Podle ust. čl. 3 odst. 3 potom nelze tuto směrnici rovněž použít v případech, kdy se jedná o poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu ve smyslu směrnice Rady 2001/55/ES.
Ze strany představitelů teorie byla směrnice Rady 2003/9/ES podrobena kritice, a to přesto, že zatím nejsou vůbec žádné zkušenosti s její aplikací, když podle její ustanovení čl. 26 má být implementace v členských státech provedena nejpozději do 6. 2. 2005 (s výjimkou Irska a Dánska, které využily možností daných svými pozičními dokumenty k Smlouvě o Evropské unii a k SES).
Problémy byly spatřovány především v těchto skutečnostech:
Zásada, že žadatel o azyl nemá žádný přístup na trh pracovních sil s výjimkou možnosti vydat pracovní povolení podle právních předpisů členského státu pro žadatele o azyl teprve tehdy, není-li do jednoho roku od podání žádosti o azyl rozhodnuto o této žádosti správním orgánem prvního stupně (čl. 11), což má s sebou nést potřebu různých podpor sociálního zabezpečení, a tudíž větší zátěž na státní rozpočet, což by mělo ve svých důsledcích mít čím dále větší politický vliv na vývoj azylového řízení. Ve směrnici Rady 2003/9/ES chybí řada definic, přičemž koncepce pronásledování má být ve srovnání s Ženevskou úmluvou tak zjednodušena, že pojetí důvodů vylučujících udělení azylu ve smyslu čl. 1 oddíl F Ženevské úmluvy by vyloučilo z udělení politického azylu např. i jihoafrického bojovníka za lidská práva Nelsona Mandelu. Zásada určení místa pobytu členským státem a způsob řešení samostatného ubytování a svobody pohybu v určené oblasti by měly rovněž vytvářet do budoucna další nové problémy.
Ze strany představitelů teorie byla rovněž vyjádřena pochybnost, zda je směrnice Rady 2003/9/ES vůbec plně slučitelná s Ženevskou úmluvou a obdobné pochybnosti byly vyjadřovány rovněž ohledně jejího vztahu k ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy. Nicméně směrnice Rady 2003/9/ES, jak bylo všeobecně konstatováno, přináší řadu pozitiv, mezi něž lze zařadit i skutečnost, že pohovor (interview) se žadatelem o azyl se stává základním dokumentem v azylovém řízení pro další rozhodování ve věci.
Podle ust. čl. 2 písm. g) směrnice Rady 2003/9/ES řízení o žádosti o udělení azylu a řízení o opravných prostředcích, jsou upravena v členských státech jejich vlastními vnitrostátními právními předpisy (viz rezoluce Rady ze dne 20. 6. 1995 o minimálních zárukách pro azylová řízení, která pro případ zamítavého rozhodnutí stanoví přijetí právních předpisu členským státem připouštějících opravný prostředek k soudu nebo jinému nezávislému orgánu příslušnému k přezkoumání). V ust. čl. 21 odst. 1 směrnice Rady 2003/9/ES o opravných prostředcích je stanovena povinnost členských států zajistit, aby proti odmítavým rozhodnutím v souvislosti s poskytování podpory podle této směrnice nebo proti rozhodnutím podle jejího čl. 7 (bydliště a svoboda pobytu), které se žadatelů o azyl dotýkají individuálně, bylo možno podat opravný prostředek v řízení předvídaném právními předpisy jednotlivých členských států. Minimálně v poslední instanci by měla být poskytnuta možnost odvolání nebo dovolání k soudu.
Subsidiární ochrana – otázka pro futuro
Směrnice Rady 2003/9/ES neřeší otázku, co dále s s neúspěšnými žadateli o azyl, jestliže soudní řízení skončilo, ani se nezabývá otázkou přípustnosti kasační stížnosti. Nezabývá se ani otázkou subsidiární ochrany uprchlíků (subsidiary protection status), která by na přechodné období mohla vyřešit do budoucna statut řady neúspěšných žadatelů o azyl. Nicméně ESLP se snaží ve svých rozhodnutích v souvislosti se subsidiární ochranou najít správnou cestu k výkladu ustanovení čl. 3 Evropské úmluvy, když žadatelé o azyl těžko splňují podmínky pro nějaký další druh ochrany, zvláště potom neúspěšní žadatelé o azyl. Poskytování subsidiární ochrany by mělo procházet stejným systémem individuálního řízení jako ohledně žadatelů o azyl.
Pro futuro by se tedy vývoj tohoto právního typu ochrany měl opírat o dodržování ust. čl. 3 Evropské úmluvy, a to především s ohledem na skutečnost, že velkou nevýhodou a problémem v řízení podle Ženevské úmluvy je především způsob dokazování, jestliže výsledkem dokazování by měla být zásadní skutková zjištění, která rozhodujícím způsobem ovlivní právní posouzení věci, a to nejen ve správním řízení, ale i v řízení před soudem. Právním řešením tohoto problému v rámci Evropské unie by se mělo stát přijetí návrhu směrnice Rady o minimálních standardech pro kvalifikaci a status občanů třetích zemí a bezdomovců jako uprchlíků nebo osob, které potřebují jinou mezinárodní pomoc (KOM/2001/0510 final).
Ochrana lidských práv
Ochrana lidských práv má být zajištěna azylovým řízením, nicméně azylové řízení je velmi nákladné a jeho výsledkem je, že žadatel o udělení azylu nesplňuje podmínky stanovené Ženevskou úmluvou. Z toho potom vyplývá potřeba zrychlit azylové řízení, přičemž za optimální dobu je považováno vyřízení věci správním orgánem do 6 měsíců.
V případě neúspěšných žadatelů o azyl by mělo být povinností správního orgánu řádně zdůvodnit své rozhodnutí, aby bylo přezkoumatelné soudem v případě podání žaloby.
Soudy členských států by se ve svých rozhodnutích potom neměly odlišovat od judikatury ESLP zvláště, pokud je o výklad ustanovení čl. 3 (zákaz mučení), jakož i čl. 13 (právo na účinné opravné prostředky) Evropské úmluvy.
Evropská unie de lege ferenda
V rámci Evropské unie by mělo postupně docházet ke sjednocování výkladu mezinárodních smluv, a to především Ženevské úmluvy a Evropské úmluvy.
Mělo by rovněž dojít k postupnému sjednocování zatím v jednotlivých členských různých systémů povolování pobytu státním občanům třetích zemí, když v rámci Evropské unie zatím žádná harmonizace těchto právních předpisů neproběhla.
Summit v Laeken 2001 přinesl s sebou určité restrikce v cizinecké a azylové politice a oprávněně se očekávalo, že letošní summit nebude v tomto trendu pokračovat. Summit v Soluni 2003, resp. v Porto Karrás, doporučil k přijetí novou legislativu ES, tj. směrnici Rady o minimálních standardech pro kvalifikaci a status občanů třetích zemí a bezdomovců jako uprchlíků nebo osob, které potřebují jinou mezinárodní pomoc (KOM/2001/0510 final), a směrnici Rady o minimálních standardech řízení v členských státech k přiznání nebo odnětí statutu uprchlíka (KOM/2002/0326), které by Rada měla zajistit ještě před koncem roku 2003. Summit dále odsouhlasil nové investice na zpřísnění hraničních kontrol za účelem zabránění příchodu ilegálních přistěhovalců, nicméně odmítl britský návrh zřídit pro uprchlíky ochranné zóny v blízkosti jejich zemí původu.
Budoucí judikatura ESD ve věcech vízové, azylové a přistěhovalecké politiky podle hlavy IV SES by pro futuro měla pozitivně ovlivnit proces další harmonizace příslušných právních předpisů v jednotlivých členských státech. Podle ustanovení čl. 234 odst. 1 SES má ESD pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se
výkladu SES, platnosti a výkladu aktů orgánů Společenství a Evropské centrální banky, výkladu statutů orgánů zřízených aktem Rady, pokud tak statuty stanoví.
Každý soud každého členského státu bude moci položit podle ustanovení čl. 234 odst. 2 SES předběžnou otázku v těchto věcech (Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nutné k vydání svého rozsudku, požádat ESD o rozhodnutí o této otázce), přičemž každý stát si sám rozhodne, který soud bude poslední instancí rozhodující azylové věci, a tedy podle ses povinen dotazovat se na výklad práva ES u ESD (čl. 234 odst. 3 SES). Podle SES bude ESD rovněž příslušný rozhodovat porušování azylových nařízení a směrnic. Otevřenou otázkou zůstává, zda neúspěšný žadatel o azyl případě, kdy se bude se bude dovolávat porušení SES nebo sekundárního práva ES, mít přístup přímo k ESD, tak jako má k ESLP, ovšem v případě domnělého porušení Evropské úmluvy.
Mezi ESLP a ESD není žádná vazba, takže lze mj. očekávat, že ESD bude mít vlastní interpretaci ustanovení Evropské úmluvy. Právo ES přejímá základní principy lidských práv podle Evropské úmluvy, nicméně ESD nebude rozhodovat podle Evropské úmluvy ani podle Ženevské úmluvy, nýbrž podle SES.
Nařízení Rady (ES) 343/2003 o stanovení kritérií a řízení k určení členského státu, příslušného pro posouzení žádosti o azyl občana třetí země podané v členském státu
Vzhledem k tomu, že aplikace Úmluv o určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států ES, Dublin 15.6.1990, (dále jen “Dublinská úmluva”), byla zatím málo efektivní přistoupily orgány Evropské unie k přijetí nařízení Rady (ES) 343/2003, které převzalo základní ustanovení Dublinské úmluvy a mělo by zjednodušit a zrychlit vzájemnou spolupráci mezi jednotlivými členskými státy.
Pro Českou republiku bude toto nařízení právně závazné dnem jejího vstupu do Evropské unie.
Článek byl publikován v měsíčníku Právní zpravodaj č. 8/2003.
*soudkyně Městského soudu v Praze.
