JUDr. Jiří Mucha – Štrasburk-Praha
     
I. Úvodem

Vrcholní představitelé evropských států a vlád, kteří se sešli ve dnech 10. a 11. října 1997 ve Štrasburku na Druhém summitu hlav států a vlád Rady Evropy, přivítali ve svém závěrečném prohlášení ratifikaci Protokolu č. 11 k Evropské úmluvě o lidských právech všemi smluvními stranami, což umožňuje zřídit nový permanentní Evropský soud pro lidská práva, a uložili Výboru ministrů Rady Evropy uskutečnit všechny nutné kroky k tomu, aby nový soud mohl začít fungovat dne 1. listopadu 1998, kdy Protokol č. 11 vstoupí v účinnost a dosavadním soudcům definitivně zaniknou mandáty (členové Evropské komise pro lidská práva budou však pokračovat v projednávání stížností prohlášených Komisí již za přípustné ještě nejdéle jeden rok po vstupu Protokolu v účinnost). Dne 27. ledna tohoto roku zvolilo již Parlamentní shromáždění Rady Evropy v tajném hlasování třicet nových soudců tohoto soudu, přičemž zbývajících několik soudců bude zvoleno patrně na následujícím zasedání Parlamentního shromáždění v dubnu letošního roku. Je proto důležité, aby se především praktičtí právníci včas seznámili se změnami kontrolního mechanismu, jež nové znění Evropské úmluvy přináší.
     
II. Přímý vstup k Evropskému soudu
     
Nový soud bude ve Štrasburku zasedat permanentně a bude zároveň odstraněna dosavadní dvojinstančnost řízení (Komise – Soud), což podle autorů reformy povede k podstatnému zkrácení délky řízení (dosud uplynula od podání stížnosti ke Komisi ke konečnému rozhodnutí Soudu v průměru doba pěti až šesti let). Podstatným přínosem reformy je však obligatorní přijetí práva na individuální stížnost všemi smluvními stranami a zajištění přímého přístupu jednotlivců k Evropskému soudu, neboť nadále již nebude třeba opčního prohlášení podle dosavadních článků 25 a 46 Úmluvy, jimiž státy fakultativně uznávaly pravomoc Komise přijímat individuální stížnosti a pravomoc Soudu ve všech věcech týkajících se výkladu a provádění Úmluvy. Vyloučí se tak možnost neobnovení časově omezeného opčního prohlášení (smluvním státům pak již zbývá jen možnost vypovězení Úmluvy jako celku podle jejího článku 65, jejíž případné využití bude jistě jen naprosto výjimečné). Obligatorní přijetí práva na individuální stížnost a přímý přístup k mezinárodnímu tribunálu pak zřejmě povedou ke zvýšení vlivu Úmluvy a judikatury Soudu na vnitrostátní právní vývoj v nově přijatých členských zemích střední a východní Evropy. Zároveň bude odstraněna sporná judiciální úloha Výboru ministrů Rady Evropy, který dosud rozhoduje o porušení či neporušení Úmluvy ve věcech, nepostoupených Soudu, a jeho role bude nadále omezena již jen na dohled na výkon rozsudků Soudu podle článku 54 Úmluvy, což zvýší celkovou důvěryhodnost Úmluvy jakožto soudního systému v klasickém pojetí, zahrnujícího nezávislost soudců, kontradiktornost řízení, ústnost a veřejnost jednání atd.
     
III. Složení a struktura nového soudu
     
Dosavadní Komisi a Soud nahradí tedy soud zcela nový, složený ze soudců, jejichž počet bude odpovídat počtu smluvních stran Úmluvy, volených Parlamentním shromážděním Rady Evropy na období šesti let s možností znovuzvolení; funkční období jedné poloviny soudců zvolených při prvé volbě potrvá však pouze tři roky, aby byla zajištěna nová volba poloviny soudců vždy po třech letech. Dosavadní kritéria volitelnosti a záruky nezávislosti a nestrannosti soudců zůstávají zachována, přičemž byl nově stanoven věkový limit sedmdesáti let.
     
Soud bude zasedat ve výborech tří soudců (Committees), v senátech o sedmi soudcích (Chambers) a v tzv. velkém senátu (Grand Chamber) o sedmnácti členech. Plénum soudu nebude jednat o jednotlivých stížnostech, jeho kompetence budou spíše organizační (volba prezidenta a viceprezidentů soudu, sestavení senátů a volba jejich prezidentů, přijetí jednacího řádu). Soudce zvolený za smluvní stranu, proti které stížnost směřuje (tzv. národní soudce), bude mít právo zasedat v senátu nebo velkém senátu ex officio. K zajištění konsistence judikatury přispěje, že členy velkého senátu budou ex officio rovněž prezident a viceprezidenti soudu a prezidenti všech senátů.
     
IV. Kompetence výborů, senátů a velkého senátu
     
Výbory tří soudců budou fungovat především jako jakýsi filtr (stejnou úlohu zastávají nyní výbory tří členů Komise). Výbor může totiž jednomyslným a konečným rozhodnutím prohlásit za nepřípustnou stížnost, lze-li takové rozhodnutí učinit bez dalšího zkoumání. Půjde nejčastěji o stížnosti (nedodržení šestiměsíční lhůty, nevyčerpání všech vnitrostátních právních prostředků nápravy) a o stížnosti zjevně neopodstatněné.
     
O přípustnosti a meritu stížností, neprohlášených za nepřípustné výborem, bude nejčastěji rozhodovat senát, přičemž rozhodnutí o přípustnosti bude zpravidla vydáno samostatně (pokud soud ve výjimečných případech nerozhodne jinak) a musí být odůvodněno. Pokud po přijetí rozhodnutí o přípustnosti budou soudci předběžně hlasovat o meritu věci a vytvoří-li se na meritum věci mezi členy státu jasná názorová většina, může senát strany informovat o svém předběžném stanovisku k porušení či neporušení Úmluvy, což usnadní případné jednání mezi účastníky o smírném urovnání – tento postup se v dosavadní praxi Komise velmi osvědčil.
     
Senát se může kdykoliv před vynesením rozsudku vzdát své pravomoci ve pospěch velkého senátu, jestliže projednávaný případ zahrnuje vážnou otázku týkající se interpretace Úmluvy anebo jestliže by zamýšlené řešení některé otázky senátem mohlo být neslučitelné s předchozí judikaturou soudu, pokud ovšem proti takovému postupu nevznese jedna ze stran námitky. Na rozdíl od nynější analogické úpravy obsažené v jednacím řádu soudu není však takové vzdání se pravomoci obligatorní, což spolu se zmíněným „právem veta“ účastníků poněkud oslabuje účel této úpravy, jímž je samozřejmě snaha o maximální zachování celkové konsistence judikatury soudu. Důvod, proč vzdání se pravomoci senátu ve prospěch velkého senátu závisí též na souhlasu účastníků, souvisí patrně se zavedením konceptu „vnitřního odvolání“ (re-hearing) a s celkovým pojetím postavení velkého senátu.
     
Sedmnáctičlenný velký senát bude rozhodovat o stížnostech ve dvou případech: vzdal-li se senát své pravomoci v jeho prospěch podle článku 30 anebo byla-li mu věc postoupena podle článku 43 Úmluvy některou ze stran (re-hearing).
     
V. Interní odvolání
     
Klíčové ustanovení článku 43 nového znění Úmluvy představuje skutečnou inovaci: ve lhůtě tří měsíců od data rozsudku senátu může totiž kterýkoliv účastník řízení (stěžovatel nebo vláda žalovaného státu) ve výjimečných případech požádat, aby věc byla postoupena velkému senátu. Panel pěti soudců takovou žádost o opětovné projednání přijme, pokud případ „zahrnuje důležitou otázku týkající se interpretace nebo aplikace Úmluvy nebo jejích protokolů anebo důležitou otázku obecného dosahu (a serious question of general importance)“. V takovém případě pak velký senát o věci rozhodne (definitivním) rozsudkem. Rozsudek senátu tedy nabude právní moci, jestliže účastníci prohlásí, že nebudou žádat postoupení věci velkému senátu; po uplynutí tří měsíců od data rozsudku, nepožádali-li účastníci o postoupení věci velkému senátu; nebo konečně jestliže panel pěti soudců žádost o postoupení věci velkému senátu zamítne.
     
Procedura „vnitřního odvolání“ nemá v řízení před jinými mezinárodními tribunály obdobu. Je produktem kompromisu mezi zastánci dvojinstančního soudního řízení a přívrženci jediného soudu. Jedním z prvků tohoto kompromisu je již zmíněné právo účastníků „vetovat“ rozhodnutí senátu o vzdání se pravomoci ve prospěch velkého senátu, čímž jim má zůstat zachována jejich vlastní možnost postoupit později rozsudek velkému senátu k přezkoumání. Obecně je ovšem toto „právo veta“ neobvyklým zásahem do práva povinnosti soudu pečovat o konstituci a kvalitu vlastní judikatury a může být stranami využíváno i z čistě strategických důvodů. Ze znění článku 44 je rovněž nejasné, zda prohlášení účastníku, že nepožádají o postoupení věci velkému senátu, bude možno učinit platně ještě před rozsudkem – to bude až věcí interpretace a judikatury nového soudu. Možnou kritiku vyvolává i skutečnost, že členy velkého („odvolacího“) senátu budou i dva soudci, kteří se již zúčastnili na projednávání téže stížnosti „v prvém stupni“ jako členové senátu, totiž prezident tohoto senátu a národní soudce. Obdobná úprava vnitrostátní by nepochybně byla v rozporu s článkem 6 samotné Úmluvy, jenž garantuje právo na spravedlivý proces. Dalším důsledkem je, že rozsudky senátu mohou být suspendovány po tří měsíce, které mají účastníci k dispozici pro využití pěti soudců velkého senátu, zda omezení tuto proceduru skutečně jen na striktně „výjimečné případy“ – liberální postup by měl za následek opět těžko odůvodnitelné průtahy v řízení, charakteristické pro současný dvojinstanční systém Komise a Soudu. Nelze však ani vyloučit nežádoucí názorové rozdělení uvnitř samotného nového soudu, byly-li by rozdíly v interpretaci a aplikaci Úmluvy mezi jednotlivými senáty a velkým senátem časté.
     
VI. Podmínky přípustnosti individuálních stížností
     
Článek 35 Úmluvy v novém znění, vymezující podmínky přípustnosti individuálních stížností, je odvozen z dosavadních článků 26 a 27 Úmluvy. Základními zůstávají tedy kritéria dodržení šestiměsíční lhůty od přijetí definitivního vnitrostátního rozhodnutí a vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků. Za nepřípustnou budei nadále prohlášena stížnost nekompatibilní s ustanoveními Úmluvy ratione personae, materiae nebo temporis, jakož i stížnost zjevně nepodložená nebo zneužívající právo na stížnost.
     
VII. Smírné urovnání

V případě prohlášení stížnosti za přípustnou se dá soud stejně jako dosud k dispozici zúčastněným stranám s cílem dosáhnout smírného urovnání, přičemž tato jednání budou mít i nadále důvěrný charakter, neboť nežádoucí publicita by mohla zejména žalované státy od hledání smírného řešení spíše odrazovat. Líčení před soudem (hearings) budou však na rozdíl od řízení před Komisí, jež se dnes zásadně odehrává za zavřenými dveřmi, zpravidla veřejná, pokud soud výjimečně nerozhodne jinak. Rovněž písemnosti uložené v kanceláři soudu budou v zásadě přístupné veřejnosti.
     
VIII. Spravedlivé zadostiučinění
     
Protokol č. 11 převzal ve zjednodušené a zkrácené podobě znění dosavadního článku 50 Úmluvy: Zjistí-li soud, že došlo k porušení Úmluvy nebo jejích protokolů, a jestliže vnitrostátní právo zúčastněné smluvní strany umožňuje jen částečné odstranění důsledků takového porušení, přizná v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění. na základě tohoto ustanovení bývá stát často uznán povinným nahradit úspěšnému stěžovateli materiální či imateriální újmu a náklady řízení před vnitrostátními soudními instancemi, jakož i před orgány Úmluvy ve Štrasburku. Článek 46 Úmluvy, odvozený z dosavadních ustanovení článků 53 a 54, stanoví, že smluvní strany se zavazují, že se budou řídit pravomocnými rozsudky soudu ve všech sporech, jichž jsou stranami. Pravomocný rozsudek soudu se doručí Výboru ministrů Rady Evropy, který jako dosud bude dohlížet na jeho výkon. Pouze v této věci tedy zůstává zachována funkce Výboru ministrů v kontrolním mechanismu Úmluvy.
   
IX. Procesní stadia řízení před novým soudem
     
Ve většině případů projde tedy stížnost končící meritorním rozsudkem soudu těmito procesními etapami:
- podání stížnosti a potřebné dokumentace u kanceláře soudu; předběžný kontakt stěžovatelce s pracovníky kanceláře
- registrace stížnosti, její přidělení jednomu ze senátů a ustanovení soudce-zpravodaje;
- posouzení stížnosti výborem tří soudců;
- rozhodnutí výboru prohlašující stížnost za nepřípustnou, jež je konečné; nebo
- postoupení stížnosti jednomu ze senátů a její komunikace vládě žalovaného státu k vyjádření;
- přijetí písemných vyjádření stran a zjištění skutkových okolností;
- veřejné ústní jednání;
- rozhodnutí senátu o přípustnosti;
- pokus o smírné urovnání;
- meritorní rozsudek senátu a porušení či neporušení Úmluvy; eventuálně přiznání spravedlivého zadostiučinění;
- doručení rozsudku Výboru ministrů, jenž bude dohlížet na jeho výkon.

Výjimečně, jak již bylo řečeno, bude stížnost postoupena velkému senátu, který přezkoumá rozsudek senátu a sám s konečnou platností rozhodne po písemném a případně i ústním řízení.

X. Závěrem
Od 1. listopadu letošního roku budou tedy stížnosti na údajné porušování závazků, jež evropské státy převzaly přijetí Evropské úmluvy o lidských právech, směřovat přímo k jedinému permanentně zasedajícímu Evropskému soudu pro lidská práva. Od této strukturální reformy kontrolního mechanismu si asi nelze slibovat okamžitou změnu k lepšímu, pokud jde o délku řízení ve Štrasburku – dosavadní základní funkce Komise (řízení o přípustnosti, zjišťování skutkového stavu, jednání o smírném urovnání) jsou totiž v podstatě beze změny přeneseny na nový soud. Odpadne však dosavadní vypracování zprávy Komise podle dnešního článku 31 Úmluvy. K hladkému přechodu na nový systém bude ovšem nutno, aby nový soud navázal na dosavadní bohatou judikaturu Komise i Soudu („acquis conventionnel“) i na praktické zkušenosti Komise, pokud jde např. o vyšetřovací mise delegátů Komise do jednotlivých smluvních států za účelem shromážďování důkazů a výslechu svědků na místě samém (celá řada podobných misí se v posledních letech uskutečnila zejména v Turecku v souvislosti s projednáváním stížností, souvisejících s postupem tureckých úřadů proti kurdským separatistům na jihovýchodě země).

Článek byl publikován v časopise Právní rozhledy, v příloze Evropské právo, 1998, č. 3