Obsahem pojmu institucionální nezávislost centrální banky je, jak bylo již opakovaně napsáno, zákaz pro ECB a národní centrální banky přijímat nebo požadovat pokyny od orgánů Společenství či vlády členského státu, nebo od jakéhokoli jiného orgánu. Orgány Společenství a vlády členských států se zavazují respektovat tento princip a neusilovat o ovlivňování ECB.
Vztahové hledisko
Z hlediska vztahového má institucionální nezávislost v evropském právu dvě stránky, a to stránku aktivní – non facere, spočívající v zákazu orgánům EU a členských států ovlivňovat rozhodování ECB a národních centrálních bank, a jednak stránku pasivní – ommitere, spočívající v zákazů orgánům ECB a národních centrálních bank požadovat nebo přijímat pokyny od orgánů Společenství, od vlády členského státu nebo od jakéhokoli jiného orgánu.
Obsahové hledisko
Z obsahového hlediska je nutné vyjasnit, v čem spočívá slovní spojení „přijímat či požadovat pokyny“ a čeho se tady mají jak banka, tak unijní či státní orgány ve vzájemných vztazích zdržet. Z výkladu čl. 108 vyplývá, že aktivní i pasivní stránka institucionální nezávislosti ECB se uplatní při výkonu hlavních úkolů ECB, jimiž jsou podle čl. 3 Statutu ESCB a ECB:
- definování a provádění měnové politiky Společenství,
- provádění devizových operací podle čl. 111 Smlouvy o ES,
- držba a správa devizových rezerv členských států a
- zajišťování hladkého fungování platebních systémů.
V ostatních oblastech činnosti ECB nejsou pokyny státních a unijních orgánů centrální bance výslovně zakázány. Kupříkladu podle čl. 14 odst. 4 Statutu ESCB a ECB mohou národní centrální banky vykonávat i jiné úkoly než ty, které jsou uvedeny v tomto statutu, pokud Rada ECB neshledá dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů, že tyto úkoly zasahují do cílů a úkolů ECB. Takové úkoly jsou vykonávány na vlastní odpovědnost a účet národních centrálních bank a nejsou považovány za součást úkolů ESCB a ECB. Na druhé straně není s evropským právem slučitelné, aby centrální banka nevykonávala všechny úkoly, popsané v čl. 108 Smlouvy o ES či ve čl. 3 Statutu ESCB a ECB, čili aby za ni některé z úkolů vykonával jiný orgán. Tak tomu bylo například v Itálii, kde devizové rezervy spravoval až do roku 1997 jiný orgán než centrální banka, totiž Ufficio italiano dei cambi. Předmětem novely bylo zejména odstranit pravomoci některých ministerstev při stanovování úrokových sazeb u některých typů vkladů, jakož i pravomoci některých ministerstev rušit některá rozhodnutí centrální banky. Novela rovněž upravila v souladu s normami ES správu devizových rezerv, kterou do jejího přijetí vykonával nezávislý orgán. V Lucembursku dokonce rozhodnutí o měnové politice příslušela vládě. Takové pojetí bylo samozřejmě neslučitelné s evropským právem při vstupu Lucemburska do měnové unie, a proto byl zákonem z 1. května 1998 Lucemburský měnový institut přetvořen v Lucemburskou centrální banku a převzal všechny funkce centrální banky tak, aby byl schopen vykonávat měnová rozhodnutí ECB.
Zákaz přijímat a požadovat pokyny mezi centrální bankou a státními či unijními orgány se vztahuje na veškeré zdroje a možnosti vnějšího vlivu, které by mohly ovlivnit nezávislé plnění shora vypočtených hlavních úkolů centrální banky. Nejde tedy jen o přímé udílení pokynů, ale též o snahu rušit nebo měnit rozhodnutí orgánů centrální banky, jakož i o snahu o revizi rozhodnutí orgánů centrální banky formou procesního práva. Za požadování pokynů v rozporu s čl. 108 Smlouvy o ES se také považuje takový postup guvernéra centrální banky, kdy by rozhodnutí centrální banky vyplývající z jejích základních shora vypočtených úkolů konzultoval s politickými orgány. Například Německo muselo před vstupem do měnové unie zrušit ta ustanovení Zákona o Spolkové bance, která umožňovala Spolkové vládě pozdržet rozhodnutí Spolkové banky až o dva týdny.
Účast zástupců státních či unijních orgánů v orgánech centrální banky je posuzována podle toho, zda jde o účast spojenou s hlasováním, či nikoliv. Účast takových představitelů státních či unijních orgánů bez hlasovacího práva je na zasedáních orgánů centrální banky přípustná. Článek 113 Smlouvy o ES okonce výslovně umožňuje, aby se předseda Rady ministrů hospodářství a financí EU (Ecofin) nebo příslušný člen Evropské komise účastnil jednání Rady ECB, avšak bez hlasovacího práva. Prezident ECB je zván k účasti na zasedání Rady ministrů hospodářství a financí EU, pokud jsou projednávány otázky se vztahem k cílům a úkolům ESCB. Avšak účast takových představitelů spojená s hlasováním je vyloučena, i kdyby mělo jít o hlasování o jiných než základních úkolech banky, třeba jen o hlasování procedurální. Například Rakousko muselo v roce 1998 před vstupem do měnové unie novelizovat zákon o centrální bance tak, aby byl vyloučen vliv zástupců průmyslu v řídicích orgánech centrální banky a aby byly vyloučeny možnosti zásahu státního komisaře rakouské vlády do pravomocí centrální banky.
Řadu otazníků vyvolává v uvedené souvislosti slovní spojení „povinnost centrální banky konzultovat“ (ex ante) státní či politické orgány. Takový postup je podle výkladu čl. 108 Smlouvy o ES považován za potenciální ovlivňování nezávislého rozhodnutí centrální banky, a je tudíž také nepřípustný, pokud by takové konzultace byly vedeny o rozhodnutích ve shora vypočtených hlavních úkolech centrální banky. Před vstupem do měnové unie musela například Francie upravit svůj zákon o centrální bance tak, aby bylo zaručeno, že povinnost guvernéra Banque de France podávat pravidelné zprávy prezidentu republiky či Národnímu shromáždění nesmí bránit výkonu jednotné měnové politiky měnové unie. Podobně tomu bylo Irsku, kde byla až do roku 1998 uzákoněna povinnost guvernéra centrální banky konzultovat dle potřeby ministra financí o měnových otázkách. Belgie musela v novele zákona o centrální bance z roku 1998 odstranit dosavadní částečnou závislost centrální banky na ministerstvu financí a ministerstvu obchodu, jakož i její částečnou vázanost některými rozhodnutími panovníka. Konzultace o jiných než základních úkolech centrální banky nejsou podle evropského práva považovány za nepřípustné.
Právní úprava v ČR
Všude tam, kde se v národních právních úpravách objevilo slovo „konzultace“, došlo zákonitě k dlouhým diskusím na téma slučitelnosti příslušné právní úpravy s právem ES.123 Řešení se našlo v interpretaci tohoto slova tak, že „konzultace mají mít toliko informativní charakter124 a nesmějí zakládat podezření, že jsou při nich centrální bankou získávány nebo požadovány pokyny“. V polovině roku 2000 projednával Parlament ČR návrh novely zákona o ČNB,125 kde v § 9 tohoto návrhu bylo uvedeno, že „Česká národní banka ani členové její bankovní rady nesmějí při plnění hlavního cíle České národní banky a při výkonu dalších činností vyžadovat ani přijímat pokyny od vlády, od jiných správních úřadů nebo od orgánů územní samosprávy“. Poslanecká sněmovna toto ustanovení změnila, přičemž se odklonila od čl. 108 Smlouvy o ES: „Česká národní banka a bankovní rada je při plnění svých úkolů nezávislá na pokynech vlády, prezidenta republiky, Parlamentu, jiných správních úřadů či orgánů územní samosprávy.“ Je zde tedy zachycena pouze pasivní institucionální nezávislost. Dále Poslanecká sněmovna doplnila § 9 o nový druhý odstavec, který zakotvuje konzultační povinnost ČNB: „Záležitosti týkající se kursového režimu a stanovení inflačního cíle Česká národní banka konzultuje s vládou a na její vyžádání jí předkládá o těchto záležitostech zprávy.“ Tím se ovšem naši právotvůrci dostali na tenký led slučitelnosti s právem ES, neboť slovo „konzultace“ v naší nové právní úpravě nepochybně vzbudí pozornost Evropské centrální banky a jiných orgánů EU, stejně, jako tomu bylo před časem v případě Švédska nebo Finska.
Ukázka byla převzata z publikace Evropské měnové právo.
Poznámky pod čarou:
123 V této souvislosti vznikla třeba otázka slučitelnosti finského zákona o centrální bance z 21. prosince 1925 ve věci vztahu centrální banky k jejímu parlamentnímu dozorčímu výboru. Ve výkladu slučitelnosti příslušných pasáží finského práva se Smlouvou o ES je konstatováno, že „konzultace“ mají spočívat toliko v poskytování informací tak, aby nemohlo dojít k podezření, že centrální banka přijímá od tohoto parlamentního orgánu pokyny nebo pokyny požaduje.
124 V této souvislosti vznikla třeba otázka slučitelnosti finského zákona o centrální bance z 21. prosince 1925 ve věci vztahu centrální banky k jejímu parlamentnímu dozorčímu výboru. Ve výkladu slučitelnosti příslušných pasáží finského práva se Smlouvou o ES je konstatováno, že „konzultace“ mají spočívat toliko v poskytování informací tak, aby nemohlo dojít k podezření, že centrální banka přijímá od tohoto parlamentního orgánu pokyny nebo pokyny požaduje.
125 Zákon č. 6/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
