Ivana Sůsová

20. dubna 2009

Ve smyslu § 104g odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.m.s., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (ScZabPůs), může okresní správa sociálního zabezpečení (OSSZ) dlužné částky na pojistném a penále předepsat k úhradě výkazem nedoplatků. Výkaz nedoplatků je jednostranný správní úkon (rozhodnutí), ve kterém orgán veřejné správy v jednotlivém případě autoritativně zjišťuje výši pojistného na sociální zabezpečení a penále určitých adresátů. Že se jedná o individuální správní akt – rozhodnutí – lze dovodit z pojmových znaků správních aktů.

Mezi pojmové znaky správních aktů náleží: 1. jednání správního úřadu či jiného subjektu na základě zákona, 2. jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech směřující vůči nepodřízeným subjektům, 3. tyto subjekty se nenacházejí ve stejném (rovném postavení) jako správní úřad či jiný subjekt, který akt vydává, 4. správní akt se týká konkrétní (jedinečné) věci i konkrétních adresátů, 5. správní akt je ve vztahu k adresátům právně závazný a (státní mocí) vynutitelný.¹

Výkaz nedoplatků je rozhodnutím ve smyslu § 65 SŘS, který říká, že rozhodnutím je úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. V souvislosti se soudním přezkumem správních rozhodnutí je konstantní judikaturou uváděno, že dělícím kritériem pro připuštění soudního přezkumu správních rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS není jejich hmotně či procesněprávní povaha, nýbrž konkrétní projev v právní sféře účastníka řízení. Výkaz nedoplatků pak zcela nepochybně zasahuje do právní sféry účastníka řízení, a to i se zřetelem k § 104g odst. 2 ScZabPůs, podle něhož je výkaz nedoplatků vykonatelný dnem doručení (dle stavu k 31. 12. 2003, od 1. 1. 2004 dnem vystavení). Jde tedy nepochybně o úkon správního orgánu, který adresátovi závazně určuje povinnost uhradit dlužnou částku na pojistném, případně na penále.²

Ve stejném světle bylo na výkaz nedoplatků nahlíženo i starší judikaturou. Bylo judikováno, že výkazu nedoplatků přiznává citovaný zákon významný právní účinek – vykonatelnost, a proto je zřejmé, že se jedná o právní akt – rozhodnutí, které na základě žaloby podléhalo přezkumu ve správním soudnictví podle páté části občanského soudního řádu. Je tomu tak proto, že předmětné rozhodnutí může zasáhnout do subjektivních hmotných práv, jež vyplývají ze zákona č. 589/1992 Sb.m.s., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.³ Právní teorií se výkaz nedoplatků považuje za zvláštní formu rozhodnutí.⁴

K připomenutí se sluší uvést § 67 odst. 1 SpŘ, který říká, že rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Výkaz nedoplatků je obecně rozhodnutím v užším slova smyslu,⁵ resp. má nádech meritorního správního rozhodnutí, pro které pozitivněprávní úprava používá označení rozhodnutí. Určení tohoto typu rozhodnutí vychází i z teoretického rozlišování rozhodnutí na procesní a meritorní. Procesní rozhodnutí je totiž rozhodnutím, kterým se upravuje vedení správního řízení, případně zajišťuje průběh a účel správního řízení. Přirovnání výkazu nedoplatků k meritornímu rozhodnutí vychází z toho, že ve smyslu označené judikatury se jeho adresátovi určuje (nikoliv stanovuje) povinnost zaplatit dlužné pojistné či ve smyslu správního řádu se prohlašuje, že takovou povinnost osoba má. Nejedná se však o meritorní rozhodnutí v jeho ryzí podobě. Jeví se vhodnější výkaz nedoplatků zařadit do skupiny tzv. zvláštních forem meritorních rozhodnutí. Do této skupiny náleží příkaz vydaný ve zkráceném řízení, příkaz vydaný na místě a doklad.⁶ Z podstaty věci vyplývá, že povinnost zaplatit dlužné pojistné nemůže být ani výkazem nedoplatků založena, neboť povinnost platit pojistné vyplývá přímo ze zákona (tzv. primární povinnost). S přihlédnutím k tradiční klasifikaci správních aktů lze podle povahy jejich právních účinků výkaz nedoplatků označit za deklaratorní správní rozhodnutí. Výkaz nedoplatků je tedy správním rozhodnutím, dle terminologie správního řádu klasifikovaný jako zvláštní forma meritorního rozhodnutí. Jinou optikou nahlíženo není určení výkazu nedoplatků jako rozhodnutí dle správního řádu zcela jednoznačné. Tuto pochybnost do věci vnáší rozdílná vykonatelnost obou správních aktů. Zatímco výkaz nedoplatků je vykonatelný dnem vyhotovení, tedy bez ohledu na právní moc, je rozhodnutí vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden. Další odlišnost záleží v suspenzivním (odkladném) účinku opravných prostředků proti oběma rozhodnutím. Proti výkazu nedoplatků nemá námitka odkladný účinek, odvolání proti rozhodnutí má odkladný účinek. I zde lze vypozorovat rozdílnost co do druhu opravných prostředků proti oběma rozhodnutím, kdy tak proti sobě stojí námitka a odvolání. Náležitosti (obsahové a formální) výkazu nedoplatků jsou ve srovnání s rozhodnutím specificky upraveny ve shora citovaném zákoně.

K výkazu nedoplatků je připojován průběh výpočtu účtu organizace. V podstatě jde o list spojený s výkazem nedoplatků. Nejde tedy o samostatnou listinu, ale vlastně o rozšíření údajů o existenci a výši dluhu na dlužném pojistném a penále. Po vzoru směnečného práva můžeme tento průběh výpočtu označit za přívěšek výkazu nedoplatků.

V této souvislosti bylo judikováno, že skutečnost, že v dané věci bylo předepsáno k úhradě dlužné penále, vyplývá v prvé řadě přímo z výkazu nedoplatků. Zcela nepochybně pak skutečnost, že jde o dlužné penále, vyplývá z připojeného průběhu účtu, a to z jeho části „rekapitulace“. Nejvyšší správní soud poukázal na rozsudek ze dne 12. 7. 2004, sp. zn. 3 Afs 14/2004,⁷ podle něhož, pokud obsahuje výrok platebního výměru výslovný odkaz na list č. 2, který je jeho součástí, pak údaje uvedené na listu č. 2 jsou součástí výroku platebního výměru. Platební výměr není v důsledku takové úpravy neplatným rozhodnutím ve smyslu § 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb.m.s., o správě daní a poplatků (SpDP). Nejde sice o skutkově stejnou věc, neboť dané rozhodnutí bylo vydáno k § 32 odst. 7 SpDP, avšak není důvodu, proč závěry uvedené v tomto rozhodnutí nevztáhnout na posuzovanou věc. Se zřetelem k tomu, že § 104g odst. 1 ScZabPůs neuvádí nic o rozdělení výkazu nedoplatků na část výrokovou a odůvodnění, a součástí výkazu nedoplatků je průběh výpočtu účtu, z něhož zcela jednoznačně plyne (pokud by to nebylo zřejmé již z předchozí části výkazu nedoplatků), že jde o dlužné penále.⁸

Z hodnocení výkazu nedoplatků podle zákona č. 582/1991 Sb.m.s. vyplývá, že je odlišné povahy od výkazu nedoplatků podle zákona č. 337/1992 Sb.m.s. Bylo judikováno, že výkaz daňových nedoplatků je výpisem z evidence daní, vedené správcem daně, jejímž předmětem je zachycování daňových a platebních povinností, jejich úhrad nebo zániků a z toho vyplývajících daňových přeplatků a nedoplatků. Výkaz nedoplatků není rozhodnutím správce daně a daňovému dlužníkovi se samostatně nedoručuje. Výkaz nedoplatků je tedy jen sestavou pohledávek (přiznaných různými tituly s odlišnou vykonatelností).⁹ Třebaže prvně zmíněný výkaz nedoplatků je zvláštní formou rozhodnutí a ten druhý je „pouhou“ sestavou pohledávek, oběma je společné, že jsou exekučním titulem.

 

Předem nikdy nelze vyloučit, že při vydání výkazu nedoplatků nedojde k pochybení. Rozhodnutí může trpět vadami skutkovými nebo vadami právními. K napravení případných pochybení u výkazu nedoplatků slouží institut námitek. Ten byl do zákona č. 582/1991 Sb.m.s. včleněn s účinností od 1. 1. 2004 zákonem č. 424/2003 Sb.m.s. Námitka je procesní úkon, kterým se osoba může domáhat přezkoumání výkazu nedoplatků. Jejím podáním osoba projevuje nesouhlas s výkazem nedoplatků, který tak subjektivně považuje za nesprávný. K diskusi se nabízí otázka, do jaké skupiny opravných prostředků ji zařadit. Opravné prostředky se dělí na řádné a mimořádné.

Řádné opravné prostředky jsou takové, jimiž lze napadnout prvoinstanční rozhodnutí, které nenabylo právní moci. Pokud byly opravné prostředky uplatněny včas, na přezkoumání správního aktu vzniká právní nárok. Při splnění těchto podmínek lze na námitky nahlížet jako na řádný opravný prostředek. Správní řád upravuje jako řádné opravné prostředky odvolání, rozklad a námitky při exekuci. Přímo námitku (mimo exekuci) jako řádný opravný prostředek správní řád nezná. Proto můžeme námitku proti výkazu nedoplatků označit za zvláštní druh řádného opravného prostředku. Zvláštnost námitek jako řádného opravného prostředku je zajištěna mimo jiné tím, že zákon ji připouští jen z důvodů taxativně uvedených.

Z hlediska rozsahu přezkoumání námitek je ve zvláštním zákoně zvolen omezený revizní princip. To znamená, že správní orgán se při přezkoumání napadeného rozhodnutí omezí jen na důvody vymezené ve zvláštním zákoně (§ 104g odst. 3 ScZabPůs). Správnost napadeného výkazu nedoplatků přezkoumává OSSZ jen v rozsahu důvodů uvedených v § 104g odst. 3 ScZabPůs, tj. po stránce skutečné existence dluhu na pojistném a penále a jejich správné výše. Rozsah přezkumné činnosti OSSZ je limitován v přezkoumávání zákonnosti napadeného výkazu nedoplatků důvody uvedenými ve zvláštním zákoně, tj. zkoumá, zda tyto důvody existují a zda jsou skutečně příčinou vad napadeného výkazu nedoplatků; jiné důvody, jež by mohly mít vliv na zákonnost napadeného výkazu nedoplatků, zpravidla nezkoumá a ani k nim nepřihlíží. Meze přezkoumání námitek vytýčené zákonnými důvody může překročit jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem (§ 89 odst. 2 věta druhá SpŘ). Pokud bude organizace brojit proti výkazu nedoplatků jen z důvodu pochybnosti o existenci dluhu, přezkumný orgán výkaz nedoplatků posoudí nejen z tohoto pohledu, ale pokud dojde k závěru, že dluh na pojistném tu skutečně existuje, posoudí i správnost jeho výše, přestože tato skutečnost nebyla v námitce uvedena. Rozsah přezkoumání výkazu nedoplatků z podnětu námitek je rozdílný od rozsahu přezkoumání rozhodnutí z podnětu odvolání. Zatímco u námitek platí zmíněný omezený revizní princip, u odvolání platí princip vázanosti správního orgánu podaným odvoláním, resp. rozsahem námitek uvedených v odvolání.

Z dalšího hlediska, tj. způsobu vyřízení námitek, je platná právní úprava námitek vybudována na kombinaci kasačního (zrušovacího) a apelačního (reformativního) principu (§ 104g odst. 4 ScZabPůs). Jde o to, že OSSZ rozhoduje pouze tak, že napadený výkaz nedoplatků potvrdí nebo zruší (kasace). Když zjistí nesprávnost napadeného výkazu nedoplatků, sama jeho vady napraví tak, že výkaz nedoplatků zruší a vydá nový výkaz nedoplatků zbavený vad (apelace). Je nepřípustné, aby OSSZ vydala nový výkaz nedoplatků, jímž by sledovala pouhé „stornování“ nesprávného výkazu nedoplatků, bez toho, aniž by nesprávný výkaz nedoplatků rozhodnutím zrušila.

Přípustné námitky postrádají devolutivní (odvalující) účinek, tzn. že oprávnění rozhodnout o námitkách nepřechází na správní orgán nejblíže vyššího stupně (ČSSZ). Rozhodnutí o námitkách přísluší správnímu orgánu (OSSZ), který je vydal. Toto rozhodnutí OSSZ je rozhodnutím ve věci orgánu prvního stupně. V souvislosti s námitkami nelze mluvit ani o suspenzivním (odkladném) účinku. Podání námitek nemá za následek odklad výkonu výkazu nedoplatků. Vykonatelnost u výkazu nedoplatků nastává dnem jejich vyhotovení. Znamená to, že dlužná částka na pojistném a penále deklarovaná (předepsaná) ve výkazu nedoplatků je vynutitelná, vymahatelná již dnem vyhotovení výkazu nedoplatků. Dřívější právní úprava vykonatelnost výkazu nedoplatků vázala na den doručení (do dne 31. 12. 2003).

Řízení o námitce není v zákoně č. 582/1991 Sb.m.s. upraveno v celém rozsahu. Absence podrobné úpravy námitkového řízení otevírá prostor pro použití správního řádu. Tuto možnost explicitně nabízí § 108 ScZabPůs o platnosti předpisů o správním řízení, který říká, že pokud tento zákon nestanoví jinak, platí pro řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti správní řád. Řízení o námitkách částečně upravené v § 104g odst. 3, 4 ScZabPůs je nepochybně řízením ve věcech pojistného, což vyplývá ze systematického zařazení ustanovení o námitkách do hlavy čtvrté označené jako řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Přiměřeně se správní řád použije tehdy, jde-li o tzv. jiné úkony správního orgánu (OSSZ), a to v rámci postupu organizace nebo malé organizace, a jen tam, kde to povaha věci připouští. Toto přiměřené použití správního řádu se nevztahuje na řízení o námitkách proti výkazu nedoplatků. Podle § 154 SpŘ (část čtvrtá) se za tzv. jiné úkony správního orgánu považují vyjádření, osvědčení, ověření nebo sdělení, tj. takové úkony, které nemají povahu deklaratorních či konstitutivních rozhodnutí.¹⁰ Do okruhu těchto úkonů nepatří ani výkaz nedoplatků, ani námitky. Jak již bylo výše uvedeno, výkaz nedoplatků je deklaratorním rozhodnutím a námitka je správním úkonem tzv. přezkoumacím, a nikoli charakteru některého z vypočtených tzv. jiných úkonů správního orgánu. Podle § 104g odst. 5 ScZabPůs použití správního řádu je výslovně vyloučeno toliko u vydání výkazu nedoplatků (nikoli u samotného námitkového řízení). Ustanovení § 108 ScZabPůs o platnosti předpisů o správním řízení kopíruje § 1 odst. 2 SpŘ, kde uvedená konstrukce vystihuje subsidiaritu správního řádu. Ustanovení § 1 odst. 2 SpŘ nabízí pomocnou ruku při řešení otázek, které vyvstanou již od zahájení námitkového řízení, avšak jen těch, které nejsou zvláště upraveny zákonem č. 582/1991 Sb.m.s., kterýžto zákon musí v takovém případě nabízenou pomoc přijmout.

Možnost podat námitky je vázána na splnění určitých podmínek, které vyplývají přímo ze zákona (č. 582/1991 Sb.m.s.) nebo z podstaty věci. Jedná se o objektivní a subjektivní podmínky. Objektivními podmínkami jsou doručený výkaz nedoplatků, dodržení lhůty a existence písemné námitky. Předpokladem napadení výkazu nedoplatků námitkami je jeho řádné doručení do sféry organizace (malé organizace). Lhůta pro podání námitek činí 8 dnů od doručení písemné námitky. Běh lhůty se řídí pravidly pro počítání času ve smyslu § 40 odst. 1 písm. a) až d) SpŘ. Do běhu lhůty se nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty. Tato lhůta má povahu procesní lhůty a k jejímu dodržení stačí, jsou-li námitky podány u věcně a místně příslušné OSSZ nebo u držitele poštovní licence poslední den, tj. osmý den jejího běhu. Námitky musí být podány v písemné podobě. Přestože zákonná úprava lex specialis trvá na námitkách v písemné podobě, mohou být podány i ústně do protokolu u OSSZ. V konečném důsledku mají ústně podané námitky zavedené do protokolu charakter písemných námitek. Subjektivní podmínka přípustnosti námitek je vázána na subjekt, který námitky podává. Podle § 104g odst. 3 druhá věta ScZabPůs námitky může podat organizace nebo malá organizace.

Námitky jako procesní úkon musí vykazovat určité náležitosti. Pro námitky tak jako pro jiné podání platí obecné náležitosti podání (§ 37 SpŘ) a zvláštní náležitosti (§ 104g odst. 3 ScZabPůs). Podobně je tomu i u ostatních podání, jako jsou odvolání ve smyslu správního řádu (obecné náležitosti § 37 a zvláštní náležitosti § 82 odst. 2), kasační stížnost ve smyslu soudního řádu správního (obecné náležitosti § 37 a zvláštní náležitosti § 106), odvolání ve smyslu občanského soudního řádu (obecné náležitosti § 42 a zvláštní náležitosti § 205), odvolání ve smyslu daňového řádu (obecné a zvláštní náležitosti jsou obsaženy v jednom ustanovení – § 48).

Každé podání a tedy i námitky musí splňovat tzv. obecné náležitosti. Musí z nich být patrno, kdo je činí, které věci se týkají a co se navrhuje.

Zvláštními náležitostmi námitek, náležitostmi, které z obecného podání učiní námitky, jsou uvedení toho, v čem je spatřována nesprávnost výkazu nedoplatků (tzv. námitkové důvody). Třebaže to zákon č. 582/1991 Sb.m.s. ani správní řád výslovně neuvádějí, měly by námitky obsahovat označení výkazu nedoplatků, proti kterému směřují. Napadený výkaz nedoplatků je třeba přesně individualizovat, tj. uvést den jeho vydání a číslo jednací. Jedná se o zvláštní náležitosti, které vyplývají přímo z podstaty věci.

V námitkách musí účastník uvést jen některý ze zákonem stanovených odvolacích důvodů. Uvedení námitkových důvodů je nezbytnou náležitostí námitek. Že jsou důvody obligatorní náležitostí námitek, vyplývá z § 104g odst. 3 věty druhé ScZabPůs, který říká, že důvod podání námitek je organizace či malá organizace povinna v námitkách uvést. Námitkové důvody jsou uvedeny ve zvláštní úpravě taxativně takto: 1. nesouhlas s existencí dluhu na pojistném a penále, 2. nesouhlas s výší dluhu na pojistném a penále. Oba důvody jsou dány alternativně.

 

¹⁾Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha : ASPI, 2004, s. 94.

²⁾Odůvodnění rozsudků NSS ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 2 Afs 86/2005; ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. 3 Ads 63/2006; ze dne 31. 7. 2007; sp. zn. 4 Ads 62/2006; www.nssoud.cz.

³⁾Odůvodnění rozhodnutí KS v Plzni ze dne 6. 5. 1999, sp. zn. 30 Ca 102/99.

⁴⁾Gregorová, Z., Galvas, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2000, s. 151.

⁵⁾K dělení rozhodnutí viz Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadeč-ka, S. Správní právo procesní. Praha : Eurolex Bohemia, 2005, s. 155.

⁶⁾Gregorová, Z., Galvas, M., op. cit. sub 4, s. 160.

⁷⁾č. 377/2004 Sb.m.s. NSS.

⁸⁾Odůvodnění rozsudku NSS ze dne 31. 7. 2007, sp. zn. 4 Ads 62/2006; www.nssoud.cz.

⁹⁾Usnesení NS ČR ze dne 23. 5. 2007, sp. zn. 20 Cdo 1990/2006 nebo ze dne 28. 3. 2007, sp. zn. 20 Cdo 1204/2006.

¹⁰⁾Viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2006, s. 878–879.

Článek byl uveřejněn v časopise Právní rozhledy č. 17/2008.

O tom, zda dojde k námitkovému řízení, rozhoduje organizace (malá organizace). Zahájení námitkového řízení předpokládá námitky, jimiž organizace sama určuje, zda námitkové řízení vůbec proběhne. Zahájení námitkového řízení je tedy zcela v rukách organizace. Možnost organizace disponovat námitkovým řízením je výrazem zásady dispoziční, kterou je námitkové řízení ovládáno. Svoboda námitkového práva se zabezpečuje i tím, že organizace (malá organizace) oprávněná podat námitky se může námitek vzdát, nebo, jestliže námitky podala, může je vzít zpět (§ 81 odst. 2, 3 SpŘ). Doručením námitek OSSZ je zahájeno námitkové řízení. Námitky musí být podány u OSSZ, která vydala napadený výkaz nedoplatků. Úkolem OSSZ je nejprve zkoumat, zda jsou splněny objektivní a subjektivní podmínky přípustnosti námitek.

Opožděně podané námitky by měla OSSZ svým rozhodnutím zamítnout. Nedodržení osmidenní lhůty má mít procesní důsledky, jež se projeví v zamítnutí námitek. Ve svém důsledku tak subjekt navodí situaci, kdy nejedná v souladu se zásadou vigilantibus iura a řádně nestřeží své právo. Na tuto zásadu spíše příznačnou pro soukromé právo je odkazováno v konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu, který judikoval, že již od doby římského práva platí obecně uznávaná zásada, že právo přeje bdělým (vigilantibus iura), proto má každý aktivně a důsledně dbát svých práv, tzv. odpovědnost účastníka řízení za ochranu svých práv. Ve většině judikovaných případů je tato zásada dávána do spojitosti s uplynutím času.¹¹ Stejně by měla OSSZ rozhodnout, jsou-li námitky nepřípustné. Za nepřípustné se považují takové námitky, které byly podány neoprávněným subjektem. V obou případech se postupuje přiměřeně v intencích § 92 odst. 1 SpŘ. Uplatní se tu postup, že odvolací orgán je povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo změnu či zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení, anebo vydání nového rozhodnutí. Tento postup platná právní úprava váže na splnění podmínky, že rozhodnutí, jež má být přezkoumáváno, již nabylo právní moci.

Výkaz nedoplatků takovou vlastností, jakou je právní moc u jiných rozhodnutí, též disponuje. V této souvislosti však musíme mluvit toliko o tzv. formální právní moci, která znamená, že výkaz nedoplatků již nelze napadnout řádným opravným prostředkem – námitkami. Výkaz nedoplatků však nedisponuje tzv. materiální právní mocí, jíž se rozumí nezrušitelnost a nezměnitelnost správního aktu (rozhodnutí). Je tomu tak proto, že výkaz nedoplatků uvádějící období, které je zahrnuto do nového výkazu nedoplatků, je možný a musí se zrušit právě oním novým výkazem nedoplatků. Bylo judikováno, že jestliže nyní přezkoumávaný výkaz nedoplatků zahrnuje období od 25. 12. 1994 do 27. 11. 2001, tedy období, které bylo pokryto zčásti, a to pro dobu od 25. 12. 1994 do 4. 3. 1996, předchozími výkazy nedoplatků, musí se předchozí výkazy nedoplatků zrušit. Je totiž třeba konstatovat, že výkaz nedoplatků je vlastně jakýmsi přehledem nezaplacených částek za určité období a k určitému dni, takže poslední výkaz nedoplatků obsahuje všechny skutečnosti za předcházející období, a svou podstatou tedy nahrazuje dřívější výkazy nedoplatků. Přestože zákon č. 582/1991 Sb.m.s. výslovně neupravuje možnost zrušit dřívější výkazy nedoplatků, vyvstává tato možnost (i nutnost) ze samotného charakteru výkazu nedoplatků. I z hlediska právní jistoty je na místě předchozí výkazy zrušit, aby bylo najisto postaveno, že poslední výkaz nedoplatků je jediným vykonatelným exekučním titulem.¹²

Ze samotné povahy námitkového řízení vyplývá, že není tolik formální jako odvolací řízení. O jednoduchosti a neformálnosti námitkového řízení svědčí i osmidenní lhůta pro podání námitek, která je ve srovnání s patnáctidenní lhůtou u odvolání kratší. Zkrácená lhůta k podání námitek (ve srovnání s odvoláním) typově odpovídá formě a obsahu výkazu nedoplatků, který je zbaven každého zbytečného formalismu. Z hlediska jednoduchosti výkazu nedoplatků tak má účastník relativně dostatek času na podání námitek. Zkrácením lhůty zákonodárce také zřejmě sledoval, aby námitkové řízení bylo jednodušší a pružnější. Prostor pro označený druh přezkumu se též otevírá až ve skutečném odvolacím řízení, které může subjekt iniciovat podáním odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí námitky. Odvolací správní řízení tvoří s prvostupňovým (námitkovým) řízením jeden celek.

Jestliže byly námitky podány včas a oprávněným subjektem, měla by se OSSZ postarat o to, aby námitky obsahovaly zákonem požadované náležitosti. V tomto směru se může nabízet subsidiární použití § 37 SpŘ o podání v celém jeho rozsahu, ale jen zdánlivě, jak bude dále patrno. Námitka je podáním, o kterém nemá správní řád zvláštní (konkrétní) ustanovení. Jinak je tomu např. u odvolání, kde se obecná ustanovení o podání neuplatní, neboť řízení o odvolání (podání) je zvláště (konkrétně) upraveno ve správním řádu. Aplikace práva je zde ovládána výkladovým pravidlem lex specialis derogat legi generali, tj. výkladovým principem o přednosti speciální úpravy před obecnou úpravou. V relaci tak proti sobě stojí páry podání – námitka, podání – odvolání a námitka – odvolání. Toto spárování vyúsťuje ve zvolení řešení ponechávajícího jen jeden pár ve hře. Tím samotným párem je námitka – odvolání. Za pomoci této uspořádané dvojice lze zaplnit danou mezeru v právu, tj. určení, podle jakého konkrétního ustanovení budou námitky posuzovány. Předně je třeba uvést, že mezerou v právu se rozumí neúplnost platného právního řádu, spočívající v tom, že pro určité společenské vztahy, které spadají do právní regulace, neexistuje konkrétní normativní ustanovení.¹³ Vyplnění mezery je možné pouze tehdy, jestliže existuje reálná mezera v právu, tj. chybí konkrétní norma, která by se na daný případ vztahovala.¹⁴ Mezery v právu jsou vyplněny pomocí analogie. Analogie spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu neřešenou vztáhne ustanovení zákona upravujícího skutkovou podstatu podobnou.¹⁵ Lze tedy dospět k závěru, že na námitkové řízení lze přiměřeně vztáhnout jednotlivá ustanovení o odvolání.

Přitom je třeba respektovat některá specifika námitek, jak bylo výše uvedeno, pro což je připomínaná přiměřenost použití ustanovení o odvolání namístě. Nebudou-li námitky vykazovat zákonem požadované náležitosti (obecné a zvláštní), zejména zvláštní náležitosti – uvedení důvodů podání námitek – OSSZ pomůže účastníkovi nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve. Tento postup pozitivní právní úprava u odvolání nezná. Správní řád toleruje absenci uvedení, v jakém rozsahu je rozhodnutí napadáno (§ 82 odst. 2). Pokud bychom tuto benevolentnost správního řádu chtěli vztáhnout na námitky, stačilo by, aby v námitkách účastník uvedl, že podává námitky proti výkazu nedoplatků. Žádné jiné údaje by účastník neuvedl. Možnost podání tzv. blanketních námitek ale vylučuje § 104g odst. 3 ScZabPůs, který je lex specialis k § 82 odst. 2 SpŘ. S přihlédnutím k zásadě dobré správy OSSZ pomůže účastníku nedostatky odstranit nebo jej k odstranění vyzve. K uplatnění tohoto postupu navádí § 93 odst. 1 SpŘ, který explicitně připouští analogicky postupovat podle § 37 odst. 3 SpŘ o podání.¹⁶

Tento postup je konkrétním výrazem obsahu a smyslu zásady o poučovací povinnosti zakotvené v § 4 odst. 2 SpŘ. Jedná se o základní zásadu činnosti správních orgánů.

Správní orgán je povinen informovat a poučit dotčené osoby takovým způsobem, aby nebyly poškozeny v důsledku svých procesních práv, tzn. že správní orgán musí poučit dotčené osoby o případných nedostatcích jejich podání, jakož i o jejich právech a povinnostech v průběhu řízení.¹⁷ Poučovací povinnost orgánů veřejné moci v řízeních, která vedou, je součástí základního práva na soudní a jinou právní ochranu chráněného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod, resp. práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.¹⁸

Účastníku se k odstranění vad výzvou stanoví lhůta, s tím, že se poučí o případných právních následcích nevyhovění výzvě. Zákonné ustanovení o podání nezná řešení situace, když účastník na výzvu k odstranění vad nereaguje. Právní následky ignorování výzvy jsou zakotveny v § 45 odst. 1, 2 o žádosti ve spojení s § 66 odst. 1 písm. c) SpŘ o zastavení řízení. Ve smyslu § 45 odst. 1 SpŘ se žádostí rozumí kvalifikovaná forma podání, tedy úkon směřující vůči správnímu orgánu (OSSZ), jímž žadatel něčeho žádá nebo se něčeho domáhá. Bezesporu je žádostí i námitka, jejímž podáním účastník navenek subjektivně projevuje nesouhlas proti výkazu nedoplatků, jehož zrušení se tímto způsobem domáhá. Podle § 66 odst. 1 písm. c) řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Jestliže tedy účastník v určené lhůtě neodstraní vady námitek, OSSZ řízení o námitkách usnesením zastaví. Musí se však jednat o takové podstatné vady, které brání pokračování v řízení.

Problematické zůstává, zda neuvedení údajů o tom, v čem je spatřována nesprávnost rozhodnutí (konkrétního důvodu), je překážkou bránící dalšímu pokračování v námitkovém řízení. Dovolím si zde „odskočit“ do civilního procesu, kde bylo judikováno, že nedostatek odvolání spočívající v neuvedení údajů o tom, v čem je spatřována nesprávnost napadeného rozhodnutí (uvedení důvodů), nebrání dalšímu pokračování odvolacího řízení.¹⁹ Mám za to, že stejné závěry lze uplatnit i v námitkovém řízení, jehož pokračování by nemělo bránit neuvedení údajů, zda účastník napadá výkaz nedoplatků z důvodu nesouhlasu s existencí dluhu na pojistném a penále nebo s jeho výší. Tyto důvody lze ostatně dovodit již ze samotného účelu institutu námitek, jež jsou právním nástrojem pro vyslovení nesouhlasu s obsahem výkazu nedoplatků, který v sobě absorbuje údaje toliko o pojistném a penále a o ničem jiném.

Přílišný formalismus spočívající v uplatňování výkladu právní normy nerespektující účel tohoto institutu by byl v extrémním rozporu s principy spravedlnosti a založil by porušení základních práv a svobod.²⁰

Důvodem pro zastavení řízení nejsou ani formální vady jako např. chybějící podpis, vada v označení orgánu apod.²¹

K předejití výkladových problémů pro futuro by nepochybně přispělo uvažovat de lege ferenda o nahrazení slova „povinna“ v § 104g odst. 3 ScZabPůs (stejného významu je „musí obsahovat“) slovy „má být uvedeno“, což by naznačovalo dostatečně zřetelně, že nedostatky v neuvedení důvodů podání námitek nemusí vést k zastavení řízení.

Mohou nastat případy, že námitky budou obsahovat i jiné skutečnosti než zákonné důvody, jimiž bude organizace proti výkazu nedoplatků brojit. Jak bylo shora uvedeno, obecně tu platí omezený revizní princip, který váže rozsah přezkumné činnosti OSSZ toliko na zákonné důvody. Nad rámec námitek lze výkaz nedoplatků přezkoumat jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.

Tento veřejný zájem je však třeba v odůvodnění rozhodnutí o odvolání řádně odůvodnit a doložit.²² Bylo judikováno, že z odůvodnění správního rozhodnutí musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou partikulárních zájmů.²³ Veřejný zájem představuje typického zástupce institutu neurčitého právního pojmu. Nelze jej obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá.²⁴ Podle § 6 odst. 4 písm. r) ScZabPůs vybírají OSSZ pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně záloh podle zákona č. 582/1991 Sb.m.s. Zájem na řádném výběru pojistného lze nepochybně označit za veřejný zájem. Řádný výběr pojistného reflektuje požadavek předepsání správné výše pojistného. Toto pojetí vyjadřuje skutečnost, že je tu veřejný zájem na přezkoumání existence dluhu na pojistném a penále a jejich výše, bez ohledu na to, zda byly k důvodům v námitce výslovně uvedeným připsány jakékoliv jiné skutečnosti. Tyto závěry jsou vyjádřeny v souladu se zásadou souladu s veřejným zájmem zakotvené v § 2 odst. 4 SpŘ, který říká, že správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem.²⁵

Proti usnesení o zastavení řízení se lze odvolat, odvolání však nemá odkladný účinek. Uplatnění tohoto postupu a současné vyloučení přezkoumání výkazu ne doplatků v této fázi řízení nasvědčuje § 104g odst. 4 ScZabPůs, který říká, že na základě námitek OSSZ rozhodnutím výkaz nedoplatků buď potvrdí, nebo zruší. Výkaz nedoplatků se může potvrdit či zrušit toliko rozhodnutím. Řízení o námitkách je však zastaveno usnesením. Obě formy rozhodnutí se navzájem vylučují co do způsobu řešení věci. Usnesením nelze potvrdit či zrušit výkaz nedoplatků a rozhodnutím nelze řízení o námitkách zastavit.

OSSZ musí o námitkách rozhodnout ve lhůtě do 30 dnů ode dne zahájení námitkového řízení (§ 104g odst. 4 věta první ScZabPůs). V rozhodování se musí zřetelně projevit kasační princip. Proto OSSZ napadený výkaz nedoplatků buďto potvrdí a námitku zamítne, nebo výkaz nedoplatků zruší. Napadený výkaz nedoplatků bude potvrzen tehdy, pokud dluh na pojistném a penále skutečně existoval a byla-li výše nedoplatků stanovena správně. Pokud OSSZ o námitkách nerozhodne v uvedené lhůtě, výkaz nedoplatků pozbývá platnosti. V případě potvrzení výkazu nedoplatků a zamítnutí námitky tzv. negativním rozhodnutím může organizace tento správní akt napadnout odvoláním. O odvolání rozhoduje ČSSZ. Rozhodnutí OSSZ a rozhodnutí odvolacího orgánu věcně tvoří jeden celek.

 

¹¹⁾Odůvodnění rozsudků NSS ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. 9 Afs 76/2007; ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 7 Afs 6/2007; ze dne 12. 7. 2006, sp. zn. 6 Ads 58/2005; ze dne 13. 10. 2005, sp. zn. 7 Afs 139/2004; www.nssoud.cz.

¹²⁾Odůvodnění rozsudku NSS ze dne 31. 7. 2007, sp. zn. 4 Ads 62/2006; www.nssoud.cz.

¹³⁾Kubů, L., Hungr, P., Osina, P. Teorie práva. Praha : Linde, 2007,s. 139.

¹⁴⁾Vedral, J., op. cit. sub 9, s. 140.

¹⁵⁾Knapp, V. Teorie práva. Praha : C. H. Beck, 1995, s. 172.

¹⁶⁾Podobně Vedral, J., op. cit. sub 9, s. 492.

¹⁷⁾Černý, P. Průvodce novým správním řádem. Praha : Linde, 2006, s. 50.

¹⁸⁾Odůvodnění rozsudku NSS ze dne 10. 8. 2007, sp. zn. 4 Ads 54/2006; www.nssoud.cz.

¹⁹⁾Srov. rozhodnutí NS ze dne 20. 10. 1998, sp. zn. 21 Cdo 60/98; ze dne 20. 2. 2001, sp. zn. 33 Cdo 22/2001; ze dne 9. 10. 2002, sp. zn. 29 Odo 473/2002; ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 21 Cdo 13/2004.

²⁰⁾Obdobně např. nález ÚS ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 110/06, www.judikatura.cz; nebo ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98, Sb.n.u.ÚS, svazek č. 15, nález č. 98, s. 17.

²¹⁾Op. cit. sub. 10, s. 388.

²²⁾Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde, 2005, s. 285.

²³⁾Nález ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04.

²⁴⁾Odůvodnění rozhodnutí NSS ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. 2 A 11/2002; www.nssoud.cz.

²⁵⁾Analogicky nález ze dne 23. 4. 2001, sp. zn. II. ÚS 67/2000; dále Boh. F 9866/40.

Článek byl publikován v časopise  Právní rozhledy č. 17/2008.