I. Povaha výkazu nedoplatků
Ve smyslu § 104g odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.m.s., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (ScZabPůs), může okresní správa sociálního zabezpečení (OSSZ) dlužné částky na pojistném a penále předepsat k úhradě výkazem nedoplatků. Výkaz nedoplatků je jednostranný správní úkon (rozhodnutí), ve kterém orgán veřejné správy v jednotlivém případě autoritativně zjišťuje výši pojistného na sociální zabezpečení a penále určitých adresátů. Že se jedná o individuální správní akt – rozhodnutí – lze dovodit z pojmových znaků správních aktů.
Mezi pojmové znaky správních aktů náleží: 1. jednání správního úřadu či jiného subjektu na základě zákona, 2. jednostranný autoritativní výrok o právech a povinnostech směřující vůči nepodřízeným subjektům, 3. tyto subjekty se nenacházejí ve stejném (rovném postavení) jako správní úřad či jiný subjekt, který akt vydává, 4. správní akt se týká konkrétní (jedinečné) věci i konkrétních adresátů, 5. správní akt je ve vztahu k adresátům právně závazný a (státní mocí) vynutitelný.1
Výkaz nedoplatků je rozhodnutím ve smyslu § 65 SŘS, který říká, že rozhodnutím je úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. V souvislosti se soudním přezkumem správních rozhodnutí je konstantní judikaturou uváděno, že dělícím kritériem pro připuštění soudního přezkumu správních rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 SŘS není jejich hmotně či procesněprávní povaha, nýbrž konkrétní projev v právní sféře účastníka řízení. Výkaz nedoplatků pak zcela nepochybně zasahuje do právní sféry účastníka řízení, a to i se zřetelem k § 104g odst. 2 ScZabPůs, podle něhož je výkaz nedoplatků vykonatelný dnem doručení (dle stavu k 31. 12. 2003, od 1. 1. 2004 dnem vystavení). Jde tedy nepochybně o úkon správního orgánu, který adresátovi závazně určuje povinnost uhradit dlužnou částku na pojistném, případně na penále.2
Ve stejném světle bylo na výkaz nedoplatků nahlíženo i starší judikaturou. Bylo judikováno, že výkazu nedoplatků přiznává citovaný zákon významný právní účinek – vykonatelnost, a proto je zřejmé, že se jedná o právní akt – rozhodnutí, které na základě žaloby podléhalo přezkumu ve správním soudnictví podle páté části občanského soudního řádu. Je tomu tak proto, že předmětné rozhodnutí může zasáhnout do subjektivních hmotných práv, jež vyplývají ze zákona č. 589/1992 Sb.m.s., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.3 Právní teorií se výkaz nedoplatků považuje za zvláštní formu rozhodnutí.4
K připomenutí se sluší uvést § 67 odst. 1 SpŘ, který říká, že rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Výkaz nedoplatků je obecně rozhodnutím v užším slova smyslu,5 resp. má nádech meritorního správního rozhodnutí, pro které pozitivněprávní úprava používá označení rozhodnutí. Určení tohoto typu rozhodnutí vychází i z teoretického rozlišování rozhodnutí na procesní a meritorní. Procesní rozhodnutí je totiž rozhodnutím, kterým se upravuje vedení správního řízení, případně zajišťuje průběh a účel správního řízení. Přirovnání výkazu nedoplatků k meritornímu rozhodnutí vychází z toho, že ve smyslu označené judikatury se jeho adresátovi určuje (nikoliv stanovuje) povinnost zaplatit dlužné pojistné či ve smyslu správního řádu se prohlašuje, že takovou povinnost osoba má. Nejedná se však o meritorní rozhodnutí v jeho ryzí podobě. Jeví se vhodnější výkaz nedoplatků zařadit do skupiny tzv. zvláštních forem meritorních rozhodnutí. Do této skupiny náleží příkaz vydaný ve zkráceném řízení, příkaz vydaný na místě a doklad.6 Z podstaty věci vyplývá, že povinnost zaplatit dlužné pojistné nemůže být ani výkazem nedoplatků založena, neboť povinnost platit pojistné vyplývá přímo ze zákona (tzv. primární povinnost). S přihlédnutím k tradiční klasifikaci správních aktů lze podle povahy jejich právních účinků výkaz nedoplatků označit za deklaratorní správní rozhodnutí. Výkaz nedoplatků je tedy správním rozhodnutím, dle terminologie správního řádu klasifikovaný jako zvláštní forma meritorního rozhodnutí. Jinou optikou nahlíženo není určení výkazu nedoplatků jako rozhodnutí dle správního řádu zcela jednoznačné. Tuto pochybnost do věci vnáší rozdílná vykonatelnost obou správních aktů. Zatímco výkaz nedoplatků je vykonatelný dnem vyhotovení, tedy bez ohledu na právní moc, je rozhodnutí vykonatelné nabytím právní moci nebo pozdějším dnem, který je v jeho výrokové části uveden. Další odlišnost záleží v suspenzivním (odkladném) účinku opravných prostředků proti oběma rozhodnutím. Proti výkazu nedoplatků nemá námitka odkladný účinek, odvolání proti rozhodnutí má odkladný účinek. I zde lze vypozorovat rozdílnost co do druhu opravných prostředků proti oběma rozhodnutím, kdy tak proti sobě stojí námitka a odvolání. Náležitosti (obsahové a formální) výkazu nedoplatků jsou ve srovnání s rozhodnutím specificky upraveny ve shora citovaném zákoně.
K výkazu nedoplatků je připojován průběh výpočtu účtu organizace. V podstatě jde o list spojený s výkazem nedoplatků. Nejde tedy o samostatnou listinu, ale vlastně o rozšíření údajů o existenci a výši dluhu na dlužném pojistném a penále. Po vzoru směnečného práva můžeme tento průběh výpočtu označit za přívěšek výkazu nedoplatků.
V této souvislosti bylo judikováno, že skutečnost, že v dané věci bylo předepsáno k úhradě dlužné penále, vyplývá v prvé řadě přímo z výkazu nedoplatků. Zcela nepochybně pak skutečnost, že jde o dlužné penále, vyplývá z připojeného průběhu účtu, a to z jeho části „rekapitulace“. Nejvyšší správní soud poukázal na rozsudek ze dne 12. 7. 2004, sp. zn. 3 Afs 14/2004,7 podle něhož, pokud obsahuje výrok platebního výměru výslovný odkaz na list č. 2, který je jeho součástí, pak údaje uvedené na listu č. 2 jsou součástí výroku platebního výměru. Platební výměr není v důsledku takové úpravy neplatným rozhodnutím ve smyslu § 32 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb.m.s., o správě daní a poplatků (SpDP). Nejde sice o skutkově stejnou věc, neboť dané rozhodnutí bylo vydáno k § 32 odst. 7 SpDP, avšak není důvodu, proč závěry uvedené v tomto rozhodnutí nevztáhnout na posuzovanou věc. Se zřetelem k tomu, že § 104g odst. 1 ScZabPůs neuvádí nic o rozdělení výkazu nedoplatků na část výrokovou a odůvodnění, a součástí výkazu nedoplatků je průběh výpočtu účtu, z něhož zcela jednoznačně plyne (pokud by to nebylo zřejmé již z předchozí části výkazu nedoplatků), že jde o dlužné penále.8
Z hodnocení výkazu nedoplatků podle zákona č. 582/1991 Sb.m.s. vyplývá, že je odlišné povahy od výkazu nedoplatků podle zákona č. 337/1992 Sb.m.s. Bylo judikováno, že výkaz daňových nedoplatků je výpisem z evidence daní, vedené správcem daně, jejímž předmětem je zachycování daňových a platebních povinností, jejich úhrad nebo zániků a z toho vyplývajících daňových přeplatků a nedoplatků. Výkaz nedoplatků není rozhodnutím správce daně a daňovému dlužníkovi se samostatně nedoručuje. Výkaz nedoplatků je tedy jen sestavou pohledávek (přiznaných různými tituly s odlišnou vykonatelností).9 Třebaže prvně zmíněný výkaz nedoplatků je zvláštní formou rozhodnutí a ten druhý je „pouhou“ sestavou pohledávek, oběma je společné, že jsou exekučním titulem.
II. Námitky proti výkazu nedoplatků
Předem nikdy nelze vyloučit, že při vydání výkazu nedoplatků nedojde k pochybení. Rozhodnutí může trpět vadami skutkovými nebo vadami právními. K napravení případných pochybení u výkazu nedoplatků slouží institut námitek. Ten byl do zákona č. 582/1991 Sb.m.s. včleněn s účinností od 1. 1. 2004 zákonem č. 424/2003 Sb.m.s. Námitka je procesní úkon, kterým se osoba může domáhat přezkoumání výkazu nedoplatků. Jejím podáním osoba projevuje nesouhlas s výkazem nedoplatků, který tak subjektivně považuje za nesprávný. K diskusi se nabízí otázka, do jaké skupiny opravných prostředků ji zařadit. Opravné prostředky se dělí na řádné a mimořádné.
Řádné opravné prostředky jsou takové, jimiž lze napadnout prvoinstanční rozhodnutí, které nenabylo právní moci. Pokud byly opravné prostředky uplatněny včas, na přezkoumání správního aktu vzniká právní nárok. Při splnění těchto podmínek lze na námitky nahlížet jako na řádný opravný prostředek. Správní řád upravuje jako řádné opravné prostředky odvolání, rozklad a námitky při exekuci. Přímo námitku (mimo exekuci) jako řádný opravný prostředek správní řád nezná. Proto můžeme námitku proti výkazu nedoplatků označit za zvláštní druh řádného opravného prostředku. Zvláštnost námitek jako řádného opravného prostředku je zajištěna mimo jiné tím, že zákon ji připouští jen z důvodů taxativně uvedených.
Z hlediska rozsahu přezkoumání námitek je ve zvláštním zákoně zvolen omezený revizní princip. To znamená, že správní orgán se při přezkoumání napadeného rozhodnutí omezí jen na důvody vymezené ve zvláštním zákoně (§ 104g odst. 3 ScZabPůs). Správnost napadeného výkazu nedoplatků přezkoumává OSSZ jen v rozsahu důvodů uvedených v § 104g odst. 3 ScZabPůs, tj. po stránce skutečné existence dluhu na pojistném a penále a jejich správné výše. Rozsah přezkumné činnosti OSSZ je limitován v přezkoumávání zákonnosti napadeného výkazu nedoplatků důvody uvedenými ve zvláštním zákoně, tj. zkoumá, zda tyto důvody existují a zda jsou skutečně příčinou vad napadeného výkazu nedoplatků; jiné důvody, jež by mohly mít vliv na zákonnost napadeného výkazu nedoplatků, zpravidla nezkoumá a ani k nim nepřihlíží. Meze přezkoumání námitek vytýčené zákonnými důvody může překročit jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem (§ 89 odst. 2 věta druhá SpŘ). Pokud bude organizace brojit proti výkazu nedoplatků jen z důvodu pochybnosti o existenci dluhu, přezkumný orgán výkaz nedoplatků posoudí nejen z tohoto pohledu, ale pokud dojde k závěru, že dluh na pojistném tu skutečně existuje, posoudí i správnost jeho výše, přestože tato skutečnost nebyla v námitce uvedena. Rozsah přezkoumání výkazu nedoplatků z podnětu námitek je rozdílný od rozsahu přezkoumání rozhodnutí z podnětu odvolání. Zatímco u námitek platí zmíněný omezený revizní princip, u odvolání platí princip vázanosti správního orgánu podaným odvoláním, resp. rozsahem námitek uvedených v odvolání.
Z dalšího hlediska, tj. způsobu vyřízení námitek, je platná právní úprava námitek vybudována na kombinaci kasačního (zrušovacího) a apelačního (reformativního) principu (§ 104g odst. 4 ScZabPůs). Jde o to, že OSSZ rozhoduje pouze tak, že napadený výkaz nedoplatků potvrdí nebo zruší (kasace). Když zjistí nesprávnost napadeného výkazu nedoplatků, sama jeho vady napraví tak, že výkaz nedoplatků zruší a vydá nový výkaz nedoplatků zbavený vad (apelace). Je nepřípustné, aby OSSZ vydala nový výkaz nedoplatků, jímž by sledovala pouhé „stornování“ nesprávného výkazu nedoplatků, bez toho, aniž by nesprávný výkaz nedoplatků rozhodnutím zrušila.
Přípustné námitky postrádají devolutivní (odvalující) účinek, tzn. že oprávnění rozhodnout o námitkách nepřechází na správní orgán nejblíže vyššího stupně (ČSSZ). Rozhodnutí o námitkách přísluší správnímu orgánu (OSSZ), který je vydal. Toto rozhodnutí OSSZ je rozhodnutím ve věci orgánu prvního stupně. V souvislosti s námitkami nelze mluvit ani o suspenzivním (odkladném) účinku. Podání námitek nemá za následek odklad výkonu výkazu nedoplatků. Vykonatelnost u výkazu nedoplatků nastává dnem jejich vyhotovení. Znamená to, že dlužná částka na pojistném a penále deklarovaná (předepsaná) ve výkazu nedoplatků je vynutitelná, vymahatelná již dnem vyhotovení výkazu nedoplatků. Dřívější právní úprava vykonatelnost výkazu nedoplatků vázala na den doručení (do dne 31. 12. 2003).
Řízení o námitce není v zákoně č. 582/1991 Sb.m.s. upraveno v celém rozsahu. Absence podrobné úpravy námitkového řízení otevírá prostor pro použití správního řádu. Tuto možnost explicitně nabízí § 108 ScZabPůs o platnosti předpisů o správním řízení, který říká, že pokud tento zákon nestanoví jinak, platí pro řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti správní řád. Řízení o námitkách částečně upravené v § 104g odst. 3, 4 ScZabPůs je nepochybně řízením ve věcech pojistného, což vyplývá ze systematického zařazení ustanovení o námitkách do hlavy čtvrté označené jako řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Přiměřeně se správní řád použije tehdy, jde-li o tzv. jiné úkony správního orgánu (OSSZ), a to v rámci postupu organizace nebo malé organizace, a jen tam, kde to povaha věci připouští. Toto přiměřené použití správního řádu se nevztahuje na řízení o námitkách proti výkazu nedoplatků. Podle § 154 SpŘ (část čtvrtá) se za tzv. jiné úkony správního orgánu považují vyjádření, osvědčení, ověření nebo sdělení, tj. takové úkony, které nemají povahu deklaratorních či konstitutivních rozhodnutí.10 Do okruhu těchto úkonů nepatří ani výkaz nedoplatků, ani námitky. Jak již bylo výše uvedeno, výkaz nedoplatků je deklaratorním rozhodnutím a námitka je správním úkonem tzv. přezkoumacím, a nikoli charakteru některého z vypočtených tzv. jiných úkonů správního orgánu. Podle § 104g odst. 5 ScZabPůs použití správního řádu je výslovně vyloučeno toliko u vydání výkazu nedoplatků (nikoli u samotného námitkového řízení). Ustanovení § 108 ScZabPůs o platnosti předpisů o správním řízení kopíruje § 1 odst. 2 SpŘ, kde uvedená konstrukce vystihuje subsidiaritu správního řádu. Ustanovení § 1 odst. 2 SpŘ nabízí pomocnou ruku při řešení otázek, které vyvstanou již od zahájení námitkového řízení, avšak jen těch, které nejsou zvláště upraveny zákonem č. 582/1991 Sb.m.s., kterýžto zákon musí v takovém případě nabízenou pomoc přijmout.
Možnost podat námitky je vázána na splnění určitých podmínek, které vyplývají přímo ze zákona (č. 582/1991 Sb.m.s.) nebo z podstaty věci. Jedná se o objektivní a subjektivní podmínky. Objektivními podmínkami jsou doručený výkaz nedoplatků, dodržení lhůty a existence písemné námitky. Předpokladem napadení výkazu nedoplatků námitkami je jeho řádné doručení do sféry organizace (malé organizace). Lhůta pro podání námitek činí 8 dnů od doručení písemné námitky. Běh lhůty se řídí pravidly pro počítání času ve smyslu § 40 odst. 1 písm. a) až d) SpŘ. Do běhu lhůty se nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty. Tato lhůta má povahu procesní lhůty a k jejímu dodržení stačí, jsou-li námitky podány u věcně a místně příslušné OSSZ nebo u držitele poštovní licence poslední den, tj. osmý den jejího běhu. Námitky musí být podány v písemné podobě. Přestože zákonná úprava lex specialis trvá na námitkách v písemné podobě, mohou být podány i ústně do protokolu u OSSZ. V konečném důsledku mají ústně podané námitky zavedené do protokolu charakter písemných námitek. Subjektivní podmínka přípustnosti námitek je vázána na subjekt, který námitky podává. Podle § 104g odst. 3 druhá věta ScZabPůs námitky může podat organizace nebo malá organizace.
Námitky jako procesní úkon musí vykazovat určité náležitosti. Pro námitky tak jako pro jiné podání platí obecné náležitosti podání (§ 37 SpŘ) a zvláštní náležitosti (§ 104g odst. 3 ScZabPůs). Podobně je tomu i u ostatních podání, jako jsou odvolání ve smyslu správního řádu (obecné náležitosti § 37 a zvláštní náležitosti § 82 odst. 2), kasační stížnost ve smyslu soudního řádu správního (obecné náležitosti § 37 a zvláštní náležitosti § 106), odvolání ve smyslu občanského soudního řádu (obecné náležitosti § 42 a zvláštní náležitosti § 205), odvolání ve smyslu daňového řádu (obecné a zvláštní náležitosti jsou obsaženy v jednom ustanovení – § 48).
Každé podání a tedy i námitky musí splňovat tzv. obecné náležitosti. Musí z nich být patrno, kdo je činí, které věci se týkají a co se navrhuje.
Zvláštními náležitostmi námitek, náležitostmi, které z obecného podání učiní námitky, jsou uvedení toho, v čem je spatřována nesprávnost výkazu nedoplatků (tzv. námitkové důvody). Třebaže to zákon č. 582/1991 Sb.m.s. ani správní řád výslovně neuvádějí, měly by námitky obsahovat označení výkazu nedoplatků, proti kterému směřují. Napadený výkaz nedoplatků je třeba přesně individualizovat, tj. uvést den jeho vydání a číslo jednací. Jedná se o zvláštní náležitosti, které vyplývají přímo z podstaty věci.
V námitkách musí účastník uvést jen některý ze zákonem stanovených odvolacích důvodů. Uvedení námitkových důvodů je nezbytnou náležitostí námitek. Že jsou důvody obligatorní náležitostí námitek, vyplývá z § 104g odst. 3 věty druhé ScZabPůs, který říká, že důvod podání námitek je organizace či malá organizace povinna v námitkách uvést. Námitkové důvody jsou uvedeny ve zvláštní úpravě taxativně takto: 1. nesouhlas s existencí dluhu na pojistném a penále, 2. nesouhlas s výší dluhu na pojistném a penále. Oba důvody jsou dány alternativně.
2)Odůvodnění rozsudků NSS ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 2 Afs 86/2005; ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. 3 Ads 63/2006; ze dne 31. 7. 2007; sp. zn. 4 Ads 62/2006; www.nssoud.cz.
4)Gregorová, Z., Galvas, M. Sociální zabezpečení. 2. aktualizované a doplněné vydání. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, 2000, s. 151.
5)K dělení rozhodnutí viz Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadeč-ka, S. Správní právo procesní. Praha : Eurolex Bohemia, 2005, s. 155.
9)Usnesení NS ČR ze dne 23. 5. 2007, sp. zn. 20 Cdo 1990/2006 nebo ze dne 28. 3. 2007, sp. zn. 20 Cdo 1204/2006.
Článek byl uveřejněn v časopise Právní rozhledy č. 17/2008.