Robert Neruda*
I. Zákonná úprava. Od června 2004, kdy nabyla účinnosti první novela současného soutěžního zákona1, získal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) nové oprávnění: možnost ukončení správního řízení vedeného pro podezření ze zneužití dominance nebo z uzavření kartelové dohody za podmínky přijetí závazků. Pro tento typ ukončení správního řízení, které se uplatní v případech porušení jak českého, tak evropského soutěžního práva, se poměrně rychle vžilo označení alternativní řešení soutěžních problémů, někdy též poněkud nepřesně, resp. přeneseně soutěžní advokacie.
Právní úprava přijímání závazků je obsažena v § 7 a § 11 OHS. Podle těchto ustanovení může Úřad v řízeních vedených pro podezření z uzavření zakázané dohody narušující soutěž (jak horizontální, tak vertikální), resp. ze zneužití dominantního postavení (jak individuálního, tak kolektivního) uložit, aby účastníci splnili opatření, která společně navrhli, jsou-li dostatečná pro ochranu hospodářské soutěže a odstraní-li se jejich splněním závadný stav.2 Tato opatření (pro něž se v praxi užívá označení závazky), mohou přitom účastníci řízení písemně navrhnout Úřadu nejpozději do 15 dnů ode dne, kdy jim Úřad doručil výhrady k dohodě; k pozdějšímu podání nebo změnám navržených opatření může Úřad přihlédnout pouze v omezeném okruhu případů, a to tehdy, pokud existují okolnosti hodné zvláštního zřetele. Jakmile je návrh opatření podán, jsou jím účastníci řízení vázáni vůči Úřadu, mezi sebou navzájem, jakož i vůči třetím osobám.3 Pokud je návrh podán v řízení o zakázaných dohodách, ukládá zákon ukončení plnění dohody podle jejího původního znění, a to od podání návrhu do okamžiku konečného rozhodnutí.4
To, zda návrhy závazků Úřad přijme, je věcí jeho široké diskrece, která je zákonem omezena pouze dvěma podmínkami. V případě zakázaných dohod nemůže Úřad vydat rozhodnutí o zastavení řízení za podmínky přijetí závazků, jestliže dohoda již byla plněna a měla nebo mohla mít za následek podstatné narušení hospodářské soutěže.5 V řízeních vedených pro podezření ze zneužití dominantního postavení Úřad nemůže vydat závazkové rozhodnutí tehdy, pokud podle jeho dosavadních zjištění zneužití dominantního postavení mělo za následek podstatné narušení hospodářské soutěže.6
Vyhodnotí-li Úřad závazky jako dostatečné, uloží soutěžitelům jejich splnění, a to rozhodnutím, jímž se zároveň zastaví správní řízení. V tomto rozhodnutí není deklarována protizákonnost jednání, není jím ani ukládána sankce. Naopak, jestliže Úřad neshledá navržená opatření dostatečnými, důvody písemně sdělí soutěžitelům a pokračuje v řízení.7
I když závazkové rozhodnutí je rozhodnutím o zastavení řízení, které má za jiných okolností povahu meritorního rozhodnutí, jeho existence nepředstavuje překážku věci rozhodnuté. Jestliže totiž nastane jedna ze situací zákonem předvídaných, je Úřad nejen oprávněn, ale i povinen znovu zahájit sankční správní řízení. Učinit tak musí v případě, kdy se podstatně změnily podmínky, které byly pro vydání závazkového rozhodnutí rozhodné, nebo pokud soutěžitelé jednají v rozporu s uloženými opatřeními, popř. jestliže závazkové rozhodnutí bylo vydáno na základě nepravdivých nebo neúplných podkladů, údajů a informací.8
II. Dosavadní zkušenosti. Procedura přijímání závazků přináší výhody pro obě strany. Účastníci řízení se díky ní vyhnou uložení pokuty a protiprávnost jejich jednání není v rozhodnutí Úřadu deklarována. Úřadu rozumné využívání této procedury umožní rychle a účinně řešit jím zjištěná méně závažná protisoutěžní jednání a soustředit své zdroje na odhalování a prokazování nejzávažnějších deliktů. Vhodná volba priorit činnosti soutěžních úřadů je přitom stále aktuálnější otázkou, a to zejména v souvislosti s rostoucí složitostí odhalování nejzávažnějších protisoutěžních deliktů.
I proto Úřad uplatňuje soutěžní advokacii i ve fázi před zahájením správního řízení, v rámci neformálního šetření, zda existují dostatečné indicie pro zahájení správního řízení.9 V takových případech Úřad pod podmínkou přijetí a splnění závazků navržených příslušnými soutěžiteli upouští od zahájení správního řízení. Zákon proceduru přijímání závazků před zahájením správního řízení nijak neupravuje, a proto Úřad pravidla takového postupu před zahájením řízení vytvářel v praxi, přičemž tam, kde to bylo praktické, využil analogicky pravidla pro přijímání závazků v rámci správního řízení (viz výše).
Oboustranná prospěšnost vedla v posledních letech k poměrně častému využívání alternativního řešení, a to zejména ve fázi před zahájením správního řízení. V roce 2006 Úřad takto uzavřel 17 případů, v roce 2007 se pak jednalo o 13 kauz.
Právní úprava procedury přijímání závazků je však velmi stručná. To je na jednu stranu předpokladem potřebné flexibility při jejím využívání, na straně druhé však zákon neposkytuje účastníkům trhu ani přibližné vodítko, v jakých případech je Úřad ochoten závazky přijmout a podle jakých procesních pravidel. Absence předem daných pravidel v sobě rovněž latentně skrývá hrozbu nekonzistentnosti rozhodovací praxe.
Za účelem poskytnutí tohoto vodítka a po téměř čtyřech letech zkušeností s vedením „závazkových“ řízení Úřad publikoval v únoru 2008 své Oznámení o alternativním řešení některých soutěžních problémů (dále jen „Oznámení“).
III. Základní principy. Východiskem Oznámení je stanovisko Úřadu, podle něhož spolupráce mezi ním a soutěžiteli, které podezírá ze spáchání protisoutěžního deliktu, může v některých případech a za určitých podmínek vést k rychlé a účinné nápravě narušení či ohrožení hospodářské soutěže. V případech, kdy jsou soutěžitelé připraveni ze své vlastní iniciativy své jednání napravit a k takové nápravě též dojde, Úřad nezahájí správní řízení, případně již zahájené správní řízení zastaví, aniž by rozhodl o tom, že byl daným jednáním spáchán správní delikt. Praktické zkušenosti ukazují, že takový postup v mnoha případech vede k rychlejšímu a jistějšímu dosažení účelu soutěžní politiky, kterým je ochrana, ale i obnova soutěžních podmínek na trhu. Rychlost tohoto řešení souvisí s neformálností postupu, vyšší jistota pak pramení z předpokladu, že strany se vnitřně ztotožní spíše s opatřením, které si přijmou samy, byť po formálních krocích učiněných ze strany soutěžního úřadu, než s pokutou, která je udělována vždy proti vůli jejího adresáta.
Na straně druhé, existuje celá řada soutěžních problémů, které alternativně řešit nelze. Jedná se zejména o nejzávažnější porušení soutěžního práva (např. horizontální dohody o cenách či o rozdělení trhu), které trvaly po dlouhou dobu. V takových případech nelze účelu soutěžní politiky dosáhnout jinak, než deklarací protisoutěžního jednání, jeho zákazem do budoucna a jeho sankcionováním.
Z rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že závazky musejí být takového charakteru a intenzity, že jejich splnění je schopno samo o sobě ospravedlnit zastavení probíhajícího správního řízení směřujícího k uložení správní sankce za jednání, jež je považováno za správní delikt, bez toho, že by bylo vydáno rozhodnutí o tom, že tento správní delikt skutečně spáchán byl. Jedná se o situaci, kdy z pohledu ochrany soutěže existuje objektivní možnost okamžitého a úplného vyřešení závadné situace založené protisoutěžním jednáním a zájmem na takovém řešení převáží nad zájmem na potrestání soutěžitele, jenž se takového jednání dopustil, a s tím spojeným zájmem na právní jistotě třetích osob.10
Úřad totiž uznává, že při úvahách o přijetí závazků je třeba zohlednit skutečnost, že rozhodnutím o závazcích se komplikuje právní situace subjektů, jež byly protisoutěžním jednáním postiženy, ať se jedná o spotřebitele, zákazníky či konkurenty účastníků řízení, neboť v závazkovém rozhodnutí Úřadu není deklarována protizákonnost jednání. Takové třetí strany pak v řízeních před civilními soudy nemohou spoléhat, že otázka toho, zda byl spáchán správní delikt a kým, již byla jako předběžná otázka závazně vyřešena, a musí tyto základní podmínky uplatnění soukromoprávní odpovědnosti za protisoutěžní jednání prokázat samy.
Z širšího kontextu je významné, že vyjasnění pravidel pro soutěžní advokacii přišlo necelý rok poté, co Úřad zveřejnil své zásady pro ukládání pokut za porušení hmotněprávních ustanovení zákona.11 Tyto zásady mají přitom vést k postupnému zvyšování pokut za vážná porušení soutěže tak, aby v budoucnu docházelo k využití celého zákonného rozpětí pro pokuty (až 10 % z čistého obratu dosaženého příslušným soutěžitelem). Taková souslednost není náhodná; je výrazem politiky Úřadu, podle něhož systém uplatňování sankcí a prevence prostřednictvím přijímání závazků se doplňují: autorita soutěžního úřadu a vážnost apelu na „mimosankční“ řešení případu z jeho strany se přímo odvíjí od reálnosti hrozby rychlého uložení sankce, která překročí nezbytný práh citlivosti.12
Možnosti alternativního řešení se odvíjí od toho, zda se jedná o velmi závažný delikt (zejména horizontální dohody o cenách, o rozdělení trhu či omezení výroby, zneužití dominantního postavení soutěžiteli s výrazným dopadem na širší skupinu spotřebitelů), o závažný delikt (např. vertikální dohody o určení cen pro další prodej a o rozdělení trhu, zneužití dominantního postavení, které není velmi závažným deliktem) či o méně závažný delikt (zejména jiné vertikální dohody menšího významu s omezeným vlivem na spotřebitele, které zasahují pouze malou část trhu).
IV. Obsah Oznámení. Obsahem Oznámení je popis podmínek, za kterých Úřad, i když má podezření na protisoutěžní delikt, nebude zahajovat správní řízení, případně již zahájené správní řízení zastaví. Oznámení tedy nejen konkretizuje zákonná pravidla pro přijímání závazku v průběhu správního řízení, nýbrž též souhrnně upravuje proces a podmínky alternativního řešení před zahájením řízení, které nejsou zákonem upraveny vůbec.
Alternativní řešení soutěžních problémů mimo správní řízení poskytuje nižší míru právní jistoty všem zúčastněným subjektům, tj. dotčeným soutěžitelům, Úřadu i třetím stranám, a proto k němu bude Úřad přistupovat v užším okruhu situací, než v případě alternativního řešení soutěžních problémů v rámci správního řízení. Přijetí závazků před zahájením správního řízení připadá podle Oznámení v úvahu, pokud Úřad na základě předběžného hodnocení dospěje k závěru, že protisoutěžní jednání lze hodnotit jako méně závažné a že toto jednání buď nebylo realizováno nebo mělo omezený dopad na hospodářskou soutěž.13 Další podmínkou je skutečnost, že pro zajištění důkazů není nezbytné provést šetření na místě v rámci správního řízení.14
Možnosti alternativního řešení dle typologie závažnosti deliktu
Typ deliktu | Před zahájením SŘ | V rámci SŘ | |
Méně závažný delikt | nerealizovaný | Ano | Ano |
s omezeným dopadem | Ano | Ano | |
ostatní | Ne | Ano | |
Závažný delikt | neplněná dohoda | Ne | Ano |
ukončený, s omezeným dopadem, bez tvrdých omezení | Ne | Ano | |
ostatní | Ne | Ne | |
Velmi závažný delikt | Ne | Ne | |
Oznámení obsahuje popis procedury přijímání závazků před zahájením řízení. Vyhodnotí-li Úřad, že konkrétní případ je vhodným kandidátem na alternativní řešení mimo správní řízení, sdělí soutěžitelům, které ze správního deliktu podezírá, v jakém jejich jednání spatřuje možné porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, resp. čl. 81 a 82 Smlouvy. Soutěžitelé pak mají 10 pracovních dnů, aby Úřadu písemně sdělili, zda hodlají zcela odstranit soutěžní problém. Pokud tak učiní, mají možnost na základě výzvy Úřadu předložit návrh závazků, a to nejpozději do jednoho měsíce. Včas podané návrhy závazků posoudí Úřad z pohledu jejich dostatečnosti.15
Jsou-li návrhy závazků dostatečné, nebude Úřad po dobu, po kterou soutěžitel plní podmínky, obsažené v jeho návrhu opatření, zahajovat správní řízení; v opačném případě správní řízení zahájí. Tato alternativa nastává i v případě, kdy Úřad návrh závazků neobdrží.
Oznámení dále specifikuje podmínky, za nichž lze přijmout závazky v průběhu správního řízení. Návrh závazků podávají všichni účastníci řízení společně. Pokud některý z účastníků řízení s navrženými závazky nesouhlasí, není možné rozhodnutí o závazcích vydat.
Zákonná lhůta pro podání návrhů závazků (15 dní) začíná podle Oznámení běžet poté, co je účastníkům řízení doručeno tzv. Sdělení výhrad. V praxi je tak označován samostatný správní úkon Úřadu učiněný v průběhu správního řízení, ve kterém jsou účastníci řízení poučeni, jaké jejich jednání je považováno za nezákonné, které zákonné ustanovení tím mělo být porušeno a na základě jakých důkazů došel Úřad k tomuto závěru.
Klíčovým bodem Oznámení je vymezení případů, ve kterých může být rozhodnutí o závazcích přijato. Úřad je připraven k takovému kroku přistoupit, pokud se jedná o
i. méně závažný delikt,
ii. závažný delikt ve formě dohody narušující soutěž, jenž nebyl dosud plněn,
iii. závažný delikt, který byl ukončen, který měl omezený dopad na hospodářskou soutěž16 a který nevykazoval znaky tvrdého omezení soutěže.17
Včas doručené návrhy závazků Úřad vyhodnotí co do jejich dostatečnosti; v kladném případě uloží účastníkům řízení rozhodnutím jejich splnění a stejným rozhodnutím správní řízení zastaví. V případech, kdy Úřad neobdrží návrh závazků, obdrží návrh závazků opožděně či pokud vyhodnotí navržené závazky jako nedostatečné, pokračuje ve správním řízení, přičemž tuto skutečnost účastníkům řízení podle okolností písemně sdělí.
V. Shrnutí a závěr. Základním předpokladem alternativního řešení je skutečnost, že se jedná o případ, jehož mimosankční řešení je efektivnější a že účastníci protisoutěžního jednání včas reagují na výtky ze strany Úřadu přijetím dostatečných závazků. Tyto závazky přitom mohou být podle okolností jak behaviorální, tak strukturální. V obou případech musejí být takového charakteru a intenzity, že jejich splnění je schopno samo o sobě ospravedlnit rezignaci na autoritativní deklaraci protiprávnosti jednání a na uložení správní sankce za jednání, jež je jinak považováno za správní delikt. Použití tak připadá v úvahu jen v případech, kdy realizace navrženého opatření povede k okamžitému a úplnému vyřešení závadné situace založené protisoutěžním jednáním.
Svým Oznámením tedy Úřad nabídl soutěžitelům, jejichž jednání je prošetřováno, možnost rychlého a efektivního řešení. To je však podmíněno upřímným úmyslem všech zúčastněných takového cíle dosáhnout. Předpokladem alternativního řešení je úzká součinnost ve fázi před přijetím závazků. Neméně významným prvkem je bezpodmínečný závazek soutěžitelů přijatá opatření po celou dobu jejich trvání důsledně plnit. Neplnění přijatých závazků je nejen důvodem pro opětovné zahájení správního řízení, nýbrž také pro uložení pokuty, a to podle stejných pravidel, podle nichž se pokutují nejzávažnější protisoutěžní delikty.
* Autor je ředitelem Sekce hospodářské soutěže Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
2) Srov. § 7 odst. 2, resp. § 11 odst. 3 OHS.
3) Srov. § 7 odst. 3, resp. § 11 odst. 4 OHS.
4) Srov. § 7 odst. 3 OHS.
5) Srov. § 7 odst. 4 OHS.
6) Srov. § 11 odst. 5 OHS – pojem podstatného narušení hospodářské soutěže není přitom v zákoně definován. Při výkladu příliš nepomáhá ani § 17 odst. 3 OHS, po dle něhož podstatným narušením hospodářské soutěže, které může v důsledku spojení soutěžitelů vzniknout a které je důvodem pro jeho nepovolení, je vznik nebo posílení dominantního postavení spojujících se soutěžitelů nebo některého z nich.
7) Srov. § 7 odst. 2, resp. § 11 odst. 3 OHS.
8) Srov. § 7 odst. 5, resp. § 11 odst. 6 OHS.
9) Srov. § 21 odst. 3 OHS.
10) Srov. rozhodnutí Úřadu sp. zn. R 10/2005 ze dne 15. 5. 2006 ve věci ČSAD Liberec.
11) Sdělení Úřadu Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut (http://www.compet.cz/hospodarska-soutez/kartely-a-dominance/zasady-stanovovani-pokut/), dále jen „Sdělení o pokutách“.
12) Srov. bod 8 Oznámení.
13) Omezenost dopadu jednání na soutěž se posuzuje zejména z hlediska teritoriálního (rozsah území ovlivněného protisoutěžním jednáním), personálního (množství soutěžitelů a spotřebitelů ovlivněných protisoutěžním jednáním) a časového (délka trvání deliktu).
14) Srov. § 21 odst. 5 a 6 OHS.
15) Za dostatečné nelze považovat takové opatření, jehož splnění závisí na nejistých okolnostech či k jehož splnění nemá dojít bezprostředně.
16) Omezenost dopadu jednání na hospodářskou soutěž bude Úřad přitom posuzovat zejména dle rozsahu území ovlivněného protisoutěžním jednáním, dle množství soutěžitelů a spotřebitelů ovlivněných protisoutěžním jednáním a dle délky trvání deliktu.
17) Srov. § 6 odst. 2 OHS, resp. odst. 11 Oznámení Komise o de minimis dohodách.
