Doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., Praha*
I. Úvodem
V souvislosti s přijetím nového zákona o Policii České republiky (zákon č. 273/2008 Sb.) byl schválen též tzv. doprovodný zákon (zákon č. 274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Policii České republiky), jehož součástí se stala i novela zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů („ObcPol“). Zdá se, že tento předpis si zaslouží poněkud více pozornosti, než se mu dostalo v souvislosti s „policejní reformou“, kdy se hovořilo jen o jediné otázce, tj. odnětí oprávnění obecní policie měřit rychlost motorových vozidel (viz § 79a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů). Dodejme, že k tomuto omezení došlo nesystémově na půdě Poslanecké sněmovny, aby se proti němu vzápětí ozvaly kritické hlasy slibující nápravu, resp. vrácení této pravomoci. Můžeme snad jen s povzdechem konstatovat, že tolikrát již vzpomínaný stav lability právní úpravy a nevážnosti poměru k zákonům má tedy trvat i nadále.
II. K nejvýznamnějším změnám v úpravě obecní policie
Jaké jsou tedy významnější změny v úpravě obecní policie? Poněkud konkrétnějším rámcem je (v návaznosti na úpravu zákona o Policii České republiky) vymezena spolupráce obecní policie s policií a jinými orgány veřejné moci. Rozšiřuje se dále možnost k tomu, aby obecní policie mohla plnit úkoly také na území jiné obce, a to o případy, kdy tak stanoví buď zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, nebo zvláštní zákon. Stávající úprava, která umožňovala takové působení pouze na základě uzavření veřejnoprávní smlouvy, zůstává ovšem zachována.
Aby bylo možno reagovat na mimořádné požadavky související s tzv. krizovým stavem (ve smyslu ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti republiky, ve znění pozdějších předpisů, resp. krizového zákona č. 240/2000 Sb.), je umožněno, aby starosta obce, na niž je vyhlášen krizový stav, uzavřel se starostou kterékoli obce veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků. Její režim se bude řídit zejména ustanovením části páté SpŘ s tím, že ObcPol vymezuje některé obsahové náležitosti. Oproti obecné úpravě § 3a ObcPol v tomto případě mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu i obce z různých krajů a bez ohledu na to, zda některá smluvní strana již obecní policii zřídila, přičemž k jejich uzavření ani změně se nepožaduje souhlas krajského úřadu.
Starosta obce, na jejímž území byl krizový stav vyhlášen, má před použitím strážníků informovat hejtmana kraje, kde se tato obec nachází (nesplnění této povinnosti však nemá žádné právní důsledky), a řídí činnost poskytnutých strážníků, pokud se starostové ostatních obcí nedohodnou jinak.
Významnou novinkou je rozdělení zaměstnanců obecní policie do tří skupin: jde jednak o strážníky, dále tzv. čekatele, což jsou ti strážníci, kteří ještě nesložili zkoušku z odborné způsobilosti, a nejsou proto držiteli osvědčení, a konečně ostatní zaměstnance, u nichž se nepředpokládá, že by měli plnit funkce strážníků (např. techničtí zaměstnanci nebo osoby, které sledují kamerové systémy). Ve smyslu § 1a ObcPol budou tak pouze strážníci moci vykonávat příslušná oprávnění obecní policie v plném rozsahu a prokazovat příslušnost k obecní policii. Důvodem tohoto opatření byla praktická potřeba určit, na koho se lidé mohou obracet s žádostmi o pomoc, kdo je oprávněn a povinen zajišťovat stanovené funkce obecní policie atd.
Další změnou je, že výčet funkcí obecní policie je taxativní (§ 2 ObcPol), čímž se má zajistit větší míra právní jistoty jak pro strážníky, tak osoby, vůči nimž je činěn případný úkon. Z obsahového hlediska ovšem nejde o nijak zásadní změnu, spíše se tu vesměs podrobněji vymezují stávající pravomoci obecní policie. Jen praxe může prokázat, zda bude tento záměr opravdu naplněn, vzhledem k tomu, že řada pravomocí je i nadále nutně vymezena spíše obecnými pojmy (např. bezpečnost, pravidla občanského soužití, veřejný pořádek), takže dokonalé přesnosti beztak nemůže být dosaženo. Problematičnost této konstrukce pak obecně spočívá v tom, že jakmile se objeví potřeba nově upravit úkoly obecní policie, bude vždy třeba změny příslušného zákona, což ve svých důsledcích povede k rozkolísání právní úpravy.
Vzhledem k tomu, že dochází k rozšiřování pravomocí obecní policie, musí být kladeny větší nároky na její strážníky po stránce odborné, morální i fyzické. Toho se má dosáhnout mimo jiné již tím, že jsou zpřísněny podmínky:
1) pro přijetí k obecní policii, kde je požadována bezúhonnost, spolehlivost, věk vyšší než 21 let, zdravotní způsobilost, střední vzdělání s maturitou a osvědčení o splnění odborných předpokladů;
2) pro vznik, resp. trvání pracovního poměru strážníka, a to rozšířením okruhu důvodů vedoucích ke ztrátě bezúhonnosti či spolehlivosti. Bezúhonnost a spolehlivost jsou i nadále vymezeny negativně, tj. stanovením okruhu trestných činů, přestupků a dalších jednání, v jejichž důsledku se bezúhonnost, resp. spolehlivost ztrácí (§ 4a–4b ObcPol).
Většími nároky na úroveň strážníků je odůvodňováno i zavedení požadavku zdravotní způsobilosti, kterou bude posuzovat lékař závodní preventivní péče (§ 18a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů). Aby nedocházelo k výkladovým problémům a nejasnostem, má podrobnosti ohledně termínu vyšetření, délky platnosti posudku a okruhu tělesných a duševních vad a nemocí vylučujících zdravotní způsobilost stanovit vyhláška Ministerstva vnitra.
Zpřísněny jsou konečně také podmínky pro získání odborné způsobilosti čekatelů a strážníků, které bude ověřovat komise Ministerstva vnitra; ta též určí vyhláškou rozsah odborných předpokladů, zkušební řád komise a další související náležitosti. Školení a výcvik má zabezpečovat obec, a to ve specializovaných zařízeních, která obdrží akreditaci Ministerstva školství mládeže a tělovýchovy, či obdobném zařízení obecní policie. Mimo to může Ministerstvo vnitra vyzvat strážníka k přezkoumání odborné způsobilosti, třebaže má platné osvědčení, dojde-li k závěru, že o jeho úrovni jsou důvodné pochybnosti.
Na rozdíl od stávající úpravy bude vydávání i odnímání osvědčení zcela v rukách Ministerstva vnitra, které bude v případě jeho odnětí vydávat rozhodnutí podle SpŘ.
Je-li však zahájeno trestní stíhání pro podezření z činu, který má za následek ztrátu bezúhonnosti nebo řízení o odnětí osvědčení, může být strážník převeden na místo čekatele, případně zaměstnance. Bude na uvážení obce, zda k takovému kroku sáhne. Převedení je záležitostí pracovněprávní, a nevydává se tedy o tom správní rozhodnutí. Obdobně pak může obec postupovat v případě, že strážník nebude schopen složit odborné zkoušky, a to do doby, než je vykoná.
Pokud se týče oprávnění strážníků, dochází zde spíše k formulačním změnám, jejich rozsah zůstává v zásadě nedotčen. Zákonodárce přitom usiloval, aby pokud možno sjednotil dikci s příslušnou úpravou zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Významněji je rozšířen okruh údajů z informačních systémů, k nimž má obecní policie přístup a současně precizovány podmínky, za nichž lze údaje získávat. Zřejmě v zájmu předcházení možným nedorozuměním je vymezeno, že se za tím účelem může obecní policie obracet pouze na policii, obecní úřady obcí s rozšířenou působností a obecní úřady, a konkretizováno, které údaje od nich smí požadovat (§ 11a odst. 1 ObcPol). Samozřejmostí je, že tak smí činit toliko v nezbytném rozsahu a k plnění úkolů stanovených zákonem, takže výslovné zdůraznění této podmínky nebylo ani nezbytné. Veškeré údaje lze, jsou-li k tomu splněny technické podmínky, poskytovat i způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup, tedy prostřednictvím internetu, 24 hodin denně. Předpokladem ovšem je, že orgán, od něhož jsou informace požadovány, je současně správcem informačního systému ve smyslu § 2 písm. c) zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy.
Obdobně jako v jiných zákonech upravujících postavení veřejných sborů mají strážníci oprávnění požadovat od každého, aby jim poskytl pro splnění konkrétního úkolu osobní a věcnou pomoc. Učinit tak nemusí, resp. nesmí:
1) ten, jemuž v tom brání zákonem stanovená nebo státem uznaná povinnost mlčenlivosti;
2) plní-li jinou zákonnou povinnost (policista tedy nemusí pomoc poskytnout, plní-li úkoly stanovené zákonem o policii);
3) fyzická osoba, pokud by tím vystavila vážnému ohrožení sebe nebo osoby blízké (tento důvod tedy nemůže využít např. policista, z jehož postavení plyne, že musí případné ohrožení strpět).
Jestliže osoba neposkytne pomoc, ačkoli k tomu nemá důvod, bude se jednat o přestupek proti veřejnému pořádku podle § 47 odst. 1 písm. a) PřesZ.
Změněny jsou dále důvody, za nichž smí strážník použít tzv. botičky k zabránění odjezdu vozidla. Jedná se o případ, kdy je vozidlo zanecháno na místech zákazu státní, ale i zastavení, na zákazu vjezdu, stojí-li na chodníku, kde to není povoleno, nebo jestliže je proveden neoprávněně zábor veřejného prostranství, a to vždy za podmínky, že řidič není přítomen. Použít tento prostředek lze jen, je-li zajištěna možnost jeho odstranění bez zbytečného odkladu, nepožaduje se však již, aby to muselo být zajištěno ještě nepřetržitě, což fakticky rozšiřuje možnost zásahů vůči řidičům porušujícím povinnosti. Použití „botičky“ i její odstranění se provádí na náklady toho, kdo vozidlo na místě zanechal a, není-li možno tuto osobu zjistit, pak na náklady jeho provozovatele, čímž se nepochybně sleduje zvýšení efektivnosti vybírání těchto plateb. Aby se bránilo obcházení povinností, platí, že nepožádá-li provozovatel vozidla do 30 dnů o odstranění technického prostředku, může jej vlastník komunikace na náklady provozovatele (po dohodě s obecní policií) odstranit. Zákon ovšem neřeší, kde bude takové vozidlo umístněno ani otázku náhrady škody, která na vozidle následně případně vznikne. Použití tohoto opatření nemá povahu donucovacího prostředku (§ 17a ObcPol). Mimo to jsou strážníci oprávněni použít „botičky“ jakožto donucovacího prostředku, a to v případě, kdy má být omezena osobní svoboda nějaké osoby a současně existuje nebezpečí, že by dotyčný mohl použít dopravní prostředek k útěku.
Obdobně, jako je tomu u policistů, rozšiřuje se poněkud okruh donucovacích prostředků, které mohou strážníci používat, přičemž nově je speciálně upravena možnost použití pout. Ta budou moci strážníci používat např. při zadržení osoby přistižené při trestném činu podle § 76 odst. 2 TrŘ nebo při předvádění osoby podle SpŘ. Za pozornost stojí, že je budou moci používat i k omezení osobní svobody připoutáním osoby k vhodnému předmětu, pokud fyzicky napadá jinou osobu, strážníka, ohrožuje vlastní život, poškozuje cizí majetek nebo se pokouší o útěk.
Pominout nelze to, že se významně posilují dozorové a do jisté míry i řídící pravomoci Ministerstva vnitra vůči obecní policii (§ 27 ObcPol). Tyto svoje funkce plní nejen tím, že ověřuje odborné předpoklady strážníků, je oprávněno vydávat a odnímat osvědčení, vykonává dozor nad odbornou způsobilostí strážníků, ale také např. tím, že vede informační systémy, v nichž sleduje počty strážníků, zřizování a rušení obecních policií, činnosti strážníků a další.
Novela zavádí postih za delikt právnické osoby, jehož se dopouští obec, pokud pověří plněním úkolů strážníka osobu, která nemá příslušné osvědčení, nebo nezajistí používání náležitých stejnokrojů či označení vozidel strážníků.
Fyzické osoby v pozici uchazeče o zaměstnání strážníka, čekatele nebo strážníka se dopustí přestupku, pokud neoznámí důvody vedoucí ke ztrátě bezúhonnosti, resp. spolehlivosti. Ze zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, byl převzat postih za neoprávněné nošení stejnokroje obecní policie nebo dopravního prostředku, označení používaného obecní policií nebo s ní zřejmě zaměnitelného.
III. Závěrem
Novela, o níž je řeč, si nepochybně zasluhuje označení velká, protože se dotkla bezmála každého ustanovení zákona o obecní policii, významně též institutů zavedených předchozí rozsáhlejší novelou přijatou před šesti roky (zákon č. 311/2002 Sb.). Otázkou zůstává, zda již byla nalezena zásadní koncepce tohoto ozbrojeného sboru, nebo jde-li jen o další krok při jeho hledání. Poznámky, kterými doprovodil ministr vnitra schválení této novely, hovoří vcelku jasně, že by měla být na toto téma zahájena diskuse, a svědčí tudíž spíše pro druhou variantu.
___________
*Autor je vysokoškolským učitelem na Národohospodářské fakultě VŠE v Praze a na Právnické fakultě ZČU v Plzni.
Článek byl publikován v časopise Trestněprávní revue č. 9/2008.
