JUDr. Petr Černý, Ph.D.^*

Řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění v případě, kdy řidič pozbyl řidičské oprávnění dosažením 12 bodů¹ bylo do 31. 12. 2009 kvalifikováno jako trestný čin řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění podle § 180d trestního zákona č. 140/1961 Sb.² Toto jednání je však trestné i od 1. 1. 2010 jako přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle §337 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku (dále jen „TrZ“). Toto ustanovení říká, že kdo maří nebo podstatně ztěžuje výkon rozhodnutí soudu nebo jiného orgánu veřejné moci tím, že vykonává činnost, která mu byla takovým rozhodnutím zakázána nebo pro kterou mu bylo odňato příslušné oprávnění podle jiného právního předpisu, bude potrestán odnětím svobody až na tři léta.
Proti kvalifikaci tohoto jednání jako přečinu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání mohou být vzneseny dvě námitky, které však při bližším zkoumání neobstojí:
1) Jednání je označeno jako maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání, avšak v případě dosažení 12 bodů je tato skutečnost řidiči pouze oznámena. Řidičské oprávnění pozbývá řidič ze zákona uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno. Žádné rozhodnutí, jehož výkon by mohl být mařen, vydáváno není, a proto nemůže být naplněna skutková podstata přečinu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání.
2) Ustanovení § 337 odst. 1 písm. a) TrZ hovoří o zákazu činnosti nebo odnětí příslušného oprávnění podle jiného předpisu, než je trestní zákoník. Podle § 123c odst. 3 ProvPoz však řidič řidičské oprávnění pouze pozbývá, není mu odňato. Odnětí upravuje ProvPoz pouze v případě ztráty zdravotní či odborné způsobilosti (srov. § 94 odst. 1 ProvPoz). Z tohoto důvodu nelze považovat pozbytí řidičského oprávnění za odnětí, a tedy nebyla naplněna podmínka odnětí příslušného oprávnění podle jiného právního předpisu.
Argument spočívající v tom, že není vydáváno žádné rozhodnutí, jehož výkon by mohl být mařen, neobstojí, neboť ve věci je (resp. může být) vydáno i několik rozhodnutí. Jsou vydávána rozhodnutí o jednotlivých přestupcích proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu na pozemních komunikacích podle § 22 přestupkového zákona, na jejichž základě jsou body zapisovány a po dosažení dvanácti bodů pozbývá řidič ze zákona řidičského oprávnění. Dosažení dvanácti bodů a s tím spojená výzva je řidiči doručována společně s výzvou k odevzdání řidičského průkazu do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno (§ 123c odst. 3 ProvPoz).
Nesouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat písemně proti provedení záznamu námitky obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k provádění záznamu. Shledá-li obecní úřad námitky oprávněné, nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, provede opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů a neprodleně písemně vyrozumí o provedené opravě záznamu řidiče. Dojde-li příslušný obecní úřad k závěru, že námitky řidiče jsou neodůvodněné, rozhodnutím námitky zamítne a provedený záznam potvrdí. Podání námitek má efekt přerušení shora uvedené lhůty pěti dnů, po níž pozbývá řidič řidičské oprávnění, a tímto opravným prostředkem dosahuje řidič odkladného účinku zápisu (srov. § 123f ProvPoz).
Toto potvrzující rozhodnutí o námitkách je správním rozhodnutím, které je možno napadnout i správní žalobou podle § 65 soudního řádu správního, neboť zasahuje do práva fyzické osoby řídit motorové vozidlo. Pokud řidič námitky nepodá, automaticky po uplynutí lhůty 5 dnů pozbývá řidičské oprávnění.
Nyní je třeba zabývat se tím, co je rozhodnutí ve smyslu § 337 TrZ, ale i podle jiných právních předpisů, neboť s ohledem na zásadu jednoty právního řádu je nutné, je-li to možné, vykládat právní pojmy stejným způsobem, čímž je dosahováno větší předvídatelnosti práva.³ Individuální právní akt – rozhodnutí – lze chápat buď formálně nebo materiálně. Formální pojetí chápe jako rozhodnutí pouze právní akt, který je takto přímo označen. Materiální pojetí chápe rozhodnutí jako individuální právní akt, který zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (viz § 9 správního řádu). V současné době již nejen judikatura správních soudů a Ústavního soudu, ale i správní řád jednoznačně preferují materiální pojetí rozhodnutí. Co se týká negativního rozhodnutí o námitkách, není pochyb, že jde o rozhodnutí, a to nejen po formální stránce, neboť obsahuje náležitosti rozhodnutí podle § 68 a 69 správního řádu, ale i po stránce materiální, neboť v jeho důsledku ztrácí řidič oprávnění řídit motorové vozidlo. To odráží i možnost podat proti tomuto rozhodnutí správní žalobu.
Složitější situace vzniká, jestliže se řidič proti záznamu dvanácti bodů a tím ztrátě řidičského oprávnění nijak nebrání a zůstává zde pouze oznámení o dosažení hranice dvanácti bodů. Ústavní soud rozhodnutími správních orgánů rozumí rozhodnutí, vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Není důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení (srov. III. ÚS 16/96).⁴ Z další judikatury Ústavního soudu lze odkázat například na nález I. ÚS 448/2000, který považoval za rozhodnutí materiální povahy výzvu celního orgánu k zaplacení nedoplatku.
Ze stejného materiálního pojetí vychází i Nejvyšší správní soud. V minulosti tak byla za rozhodnutí považována výzva Českého telekomunikačního úřadu k zaplacení příspěvku na úhradu prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby, v níž byla zároveň určena i výše platby (viz 2 Ans 5/2005). V případě odmítnutí poskytnutí veřejně přístupné informace podle zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neformálním dopisem, Nejvyšší správní soud judikoval (1 As 1/2005), že takové odepření je zásadně třeba posoudit jako rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví; není rozhodné, že se odepření stalo pouhým sdělením, jímž povinný subjekt svou povinnost poskytnout informaci popřel. Takové sdělení může být podle okolností případu vadným rozhodnutím nebo nicotným aktem, neznamená však, že jej správní soud nemůže v řízení o žalobě podrobit svému přezkoumání. Názor, že materiální pojetí správního rozhodnutí převažuje nad formálním pojetím, vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 2 As 38/2004, ve kterém uvedl, že za rozhodnutí nelze považovat některé úkony, i když formálně znaky rozhodnutí mají. V případě výzev správce daně z tohoto pohledu některé lze považovat za rozhodnutí a jiné ne, ačkoliv jsou všechny shodně označeny jako výzvy (srov. 2 As 28/2003).
S ohledem na to, že oznámení o dosažení dvanáctibodové hranice je nutno řidiči doručit, od doručení se odvíjí lhůta k podání opravného prostředku (námitek) a marným uplynutím lhůty řidič pozbývá řidičského oprávnění, je nutno toto oznámení považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, a tedy za rozhodnutí podle § 337 odst. 1 TrZ.
Kdybychom pro aplikaci ustanovení § 337 odst. 1 písm. a) TrZ trvali na vydání formálního rozhodnutí, na základě něhož by bylo oprávnění odňato, došlo by k nedůvodnému rozdílu mezi řidičem, který proti zápisu dvanácti bodů podal námitky, a záznam byl rozhodnutím obecního úřadu potvrzen jako správný a mezi řidičem, který by námitky nepodal, neboť v prvním případě formální rozhodnutí existuje, v druhém případě nikoliv. Řidič, který by se dosažení dvanáctibodové hranice nebránil, by byl při řízení motorového vozidla z pohledu trestního zákoníku beztrestný. Při aplikaci tohoto právního názoru by došlo k porušení čl. 3 odst. 3 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tyto normy stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Nikomu nesmí být způsobena újma na právech pro uplatňování jeho základních práv a svobod. Tím, že řidič podá námitky, využívá pouze svého práva obrátit se na správní (jiný) orgán v případě, který stanoví ProvPoz. Tím bezesporu realizuje své právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, avšak za realizaci tohoto práva by byl ve svém důsledku postižen tím, že by v případě řízení motorového vozidla byl trestně odpovědný.
Nyní přejdeme k námitce druhé, spočívající v terminologické nesrovnalosti pojmů odnětí a pozbytí řidičského oprávnění. Pojem odnětí oprávnění v ustanovení § 337 odst. 1 písm. a) TrZ je třeba vykládat autonomně, aby odpovídal smyslu a účelu trestního řízení, neboť se nejedná o pojem, jehož obsah by byl univerzálně definován, alespoň pro odvětví správního a trestního práva. Odnětí oprávnění podle jiné právního předpisu ve smyslu § 337 odst. 1 písm. a) TrZ musí pokrývat odnětí oprávnění nejen podle ProvPoz, ale i podle jiných právních předpisů. Jako příklad terminologické nejednotnosti lze poukázat na nejpodobnější právní předpisy upravující oprávnění řídit loď a letadlo. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, umožňuje při ztrátě odborné či zdravotní způsobilosti zakázat výkon oprávnění vést plavidlo. Ustanovení § 19 odst. 3 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ukládá úřadu při ztrátě odborné a zdravotní způsobilosti povinnost zakázat činnost leteckého personálu. V případě zákazu činnosti úřad průkaz způsobilosti odejme.
ProvPoz, zákon o vnitrozemské plavbě a zákon o civilním letectví při ztrátě odborné či zdravotní způsobilosti používají zcela odlišnou terminologii, přičemž dle ProvPoz znamená odnětí oprávnění ztrátu oprávnění, avšak podle zákona o civilním letectví je odnětí spojováno s odebráním průkazu. Již jen z dosud naznačeného je patrno, že neexistuje jednotná terminologie správních předpisů týkajících se chápání pojmů odnětí oprávnění, pozbytí oprávnění, zákazu činnosti, zákazu výkonu oprávnění, neboť všechny tyto pojmy při bližším pohledu označují stejný stav sankční ztráty určitého oprávnění. Skutečnost, že zákonodárce nezakotvil legální definici, nebrání tomu, aby byla tato definice precizována judikatorně a doktrinálně. Ostatně to, že výklad určitých pojmů v zákoně je ponechán výkladu v praxi, není věcí ojedinělou. Existuje-li totiž shora uvedená terminologická nejednota, je nejschůdnější variantou zaštítit celou pojmovou skupinu jedním pojmem. Tak je možno přistupovat i k pojmu odnětí příslušného oprávnění podle jiného právního předpisu. Přijali-li bychom závěr, že ve zvláštním předpise musí být uveden pouze pojem odnětí, zůstala by tato část skutkové podstaty přečinu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání prakticky neaplikovatelná. Na základě toho je třeba chápat odnětí příslušného oprávnění jako sankční ztrátu práva vykonávat určitou činnost, jejíž výkon je upraven zvláštním předpisem.
Takovýto výklad je i v souladu s účelem ProvPoz, neboť pokud by byli postihováni pouze řidiči, kterým bylo podle § 94 ProvPoz odňato oprávnění po ztrátě jejich odborné či zdravotní způsobilosti, došlo by k neodůvodněnému rozdílu mezi řidiči, kteří v důsledku svého vědomého protiprávního jednání pozbyli řidičské oprávnění (dosáhli dvanácti bodů), a mezi těmi, kterým bylo mnohdy i bez jejich zavinění řidičské oprávnění odňato, např. pro úraz či nemoc. Navíc lze poznamenat, že i tzv. vybodovaný řidič, který požádá o vrácení řidičského oprávnění se musí podrobit přezkoušení z odborné způsobilosti (viz § 123d odst. 3 ProvPoz), z čehož vyplývá, že i u něj presumuje zákonodárce absenci odborné způsobilosti řídit motorové vozidlo.
Shora uvedenou interpretaci podporuje i výklad historický a teleologický. Důvodová zpráva k návrhu trestního zákoníku (§ 335, tisk č. 410, V. volební období Poslanecké sněmovny) k přečinu maření výkonu úředního rozhodnutí uvádí: „Proti současné úpravě toto ustanovení [odst. 1 písmeno a)] dovoluje postihnout jako trestný čin nejen jednání pachatele, který maří nebo podstatně ztěžuje výkon rozhodnutí soudu nebo jiného orgánu veřejné moci tím, že vykonává činnost, která mu byla takovým rozhodnutím zakázána, ale i takové jednání, při němž vykonává činnost, pro kterou mu bylo odňato příslušné oprávnění podle zvláštního právního předpisu. Konkrétně je toto ustanovení v praxi využitelné zejména k postihu toho, kdo řídí motorové vozidlo, ačkoli mu bylo odňato řidičské oprávnění. Navrhovaná úprava tedy umožňuje postihnout již každý druhý případ řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění, následující buď po uložení zákazu činnosti tohoto druhu a v rámci jeho výkonu, anebo po odnětí řidičského oprávnění příslušným orgánem, pokud tento právní stav v době řízení trval. Znamená to tedy, že trestněprávní postih už není vázán výlučně jen na porušení zákazu činnosti.“ V případě historického výkladu platí, že není-li prokázán opak, má se za to, že zákonodárce s právním předpisem přijal i jeho záměr vyjádřený zejména v důvodové zprávě. Z uvedené důvodové zprávy nevyplývá záměr zákonodárce omezit trestněprávní postih pouze na určitou úzkou skupinu neřidičů, kteří ztratili zdravotní nebo odbornou způsobilost, ale naopak rozšířit dopad tohoto ustanovení na širokou škálu případů sankčně odňatých řidičských oprávnění.
Účelem ustanovení § 337 odst. 1 písm. a) TrZ bezpochyby je zájem na tom, aby nebyla vykonávána určitá činnost osobou, které výkon této činnosti byl zakázán či sankčně ztratila způsobilost tuto činnost vykonávat. Toto ustanovení trestního zákoníku nahlížené účelem ProvPoz zajišťuje, aby činnost, která může ohrozit veřejný zájem na bezpečném silničním provozu, byla vykonávána jen osobami k tomu způsobilými.
Na základě shora uvedeného je nutno konstatovat, že odnětím příslušného oprávnění podle jiného právního předpisu je nutno rozumět i pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst. 3 ProvPoz, z čehož vyplývá, že řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění z důvodu dosažení dvanáctibodové hranice je trestné i po 1. 1. 2010 jako přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 odst. 1 písm. a) TrZ.

^* Autor je státním zástupcem v Ústí nad Labem.
¹ Jedná se o tzv. vybodovaného řidiče, tj. řidiče, který pozbyl řidičské oprávnění dosažením 12 bodů podle § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále jen „ProvPoz“), které mu byly uděleny za porušení vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích (srov. § 123a ProvPoz).
² Trestný čin řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění podle §180d trestního zákona zní: „Kdo řídí motorové vozidlo, ačkoliv není držitelem příslušného řidičského oprávnění podle zvláštního zákona, bude potrestán trestem odnětí svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem nebo zákazem činnosti.“
³ K předvídatelnosti práva a jednotě právního řádu viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, zejm. odst. 45.
⁴ Doktrinální výklad viz Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2007, s. 495.