III. Řízení a rozhodnutí o námitkách
O tom, zda dojde k námitkovému řízení, rozhoduje organizace (malá organizace). Zahájení námitkového řízení předpokládá námitky, jimiž organizace sama určuje, zda námitkové řízení vůbec proběhne. Zahájení námitkového řízení je tedy zcela v rukách organizace. Možnost organizace disponovat námitkovým řízením je výrazem zásady dispoziční, kterou je námitkové řízení ovládáno. Svoboda námitkového práva se zabezpečuje i tím, že organizace (malá organizace) oprávněná podat námitky se může námitek vzdát, nebo, jestliže námitky podala, může je vzít zpět (§ 81 odst. 2, 3 SpŘ). Doručením námitek OSSZ je zahájeno námitkové řízení. Námitky musí být podány u OSSZ, která vydala napadený výkaz nedoplatků. Úkolem OSSZ je nejprve zkoumat, zda jsou splněny objektivní a subjektivní podmínky přípustnosti námitek.
Opožděně podané námitky by měla OSSZ svým rozhodnutím zamítnout. Nedodržení osmidenní lhůty má mít procesní důsledky, jež se projeví v zamítnutí námitek. Ve svém důsledku tak subjekt navodí situaci, kdy nejedná v souladu se zásadou vigilantibus iura a řádně nestřeží své právo. Na tuto zásadu spíše příznačnou pro soukromé právo je odkazováno v konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu, který judikoval, že již od doby římského práva platí obecně uznávaná zásada, že právo přeje bdělým (vigilantibus iura), proto má každý aktivně a důsledně dbát svých práv, tzv. odpovědnost účastníka řízení za ochranu svých práv. Ve většině judikovaných případů je tato zásada dávána do spojitosti s uplynutím času.11 Stejně by měla OSSZ rozhodnout, jsou-li námitky nepřípustné. Za nepřípustné se považují takové námitky, které byly podány neoprávněným subjektem. V obou případech se postupuje přiměřeně v intencích § 92 odst. 1 SpŘ. Uplatní se tu postup, že odvolací orgán je povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo změnu či zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení, anebo vydání nového rozhodnutí. Tento postup platná právní úprava váže na splnění podmínky, že rozhodnutí, jež má být přezkoumáváno, již nabylo právní moci.
Výkaz nedoplatků takovou vlastností, jakou je právní moc u jiných rozhodnutí, též disponuje. V této souvislosti však musíme mluvit toliko o tzv. formální právní moci, která znamená, že výkaz nedoplatků již nelze napadnout řádným opravným prostředkem – námitkami. Výkaz nedoplatků však nedisponuje tzv. materiální právní mocí, jíž se rozumí nezrušitelnost a nezměnitelnost správního aktu (rozhodnutí). Je tomu tak proto, že výkaz nedoplatků uvádějící období, které je zahrnuto do nového výkazu nedoplatků, je možný a musí se zrušit právě oním novým výkazem nedoplatků. Bylo judikováno, že jestliže nyní přezkoumávaný výkaz nedoplatků zahrnuje období od 25. 12. 1994 do 27. 11. 2001, tedy období, které bylo pokryto zčásti, a to pro dobu od 25. 12. 1994 do 4. 3. 1996, předchozími výkazy nedoplatků, musí se předchozí výkazy nedoplatků zrušit. Je totiž třeba konstatovat, že výkaz nedoplatků je vlastně jakýmsi přehledem nezaplacených částek za určité období a k určitému dni, takže poslední výkaz nedoplatků obsahuje všechny skutečnosti za předcházející období, a svou podstatou tedy nahrazuje dřívější výkazy nedoplatků. Přestože zákon č. 582/1991 Sb.m.s. výslovně neupravuje možnost zrušit dřívější výkazy nedoplatků, vyvstává tato možnost (i nutnost) ze samotného charakteru výkazu nedoplatků. I z hlediska právní jistoty je na místě předchozí výkazy zrušit, aby bylo najisto postaveno, že poslední výkaz nedoplatků je jediným vykonatelným exekučním titulem.12
Ze samotné povahy námitkového řízení vyplývá, že není tolik formální jako odvolací řízení. O jednoduchosti a neformálnosti námitkového řízení svědčí i osmidenní lhůta pro podání námitek, která je ve srovnání s patnáctidenní lhůtou u odvolání kratší. Zkrácená lhůta k podání námitek (ve srovnání s odvoláním) typově odpovídá formě a obsahu výkazu nedoplatků, který je zbaven každého zbytečného formalismu. Z hlediska jednoduchosti výkazu nedoplatků tak má účastník relativně dostatek času na podání námitek. Zkrácením lhůty zákonodárce také zřejmě sledoval, aby námitkové řízení bylo jednodušší a pružnější. Prostor pro označený druh přezkumu se též otevírá až ve skutečném odvolacím řízení, které může subjekt iniciovat podáním odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí námitky. Odvolací správní řízení tvoří s prvostupňovým (námitkovým) řízením jeden celek.
Jestliže byly námitky podány včas a oprávněným subjektem, měla by se OSSZ postarat o to, aby námitky obsahovaly zákonem požadované náležitosti. V tomto směru se může nabízet subsidiární použití § 37 SpŘ o podání v celém jeho rozsahu, ale jen zdánlivě, jak bude dále patrno. Námitka je podáním, o kterém nemá správní řád zvláštní (konkrétní) ustanovení. Jinak je tomu např. u odvolání, kde se obecná ustanovení o podání neuplatní, neboť řízení o odvolání (podání) je zvláště (konkrétně) upraveno ve správním řádu. Aplikace práva je zde ovládána výkladovým pravidlem lex specialis derogat legi generali, tj. výkladovým principem o přednosti speciální úpravy před obecnou úpravou. V relaci tak proti sobě stojí páry podání – námitka, podání – odvolání a námitka – odvolání. Toto spárování vyúsťuje ve zvolení řešení ponechávajícího jen jeden pár ve hře. Tím samotným párem je námitka – odvolání. Za pomoci této uspořádané dvojice lze zaplnit danou mezeru v právu, tj. určení, podle jakého konkrétního ustanovení budou námitky posuzovány. Předně je třeba uvést, že mezerou v právu se rozumí neúplnost platného právního řádu, spočívající v tom, že pro určité společenské vztahy, které spadají do právní regulace, neexistuje konkrétní normativní ustanovení.13 Vyplnění mezery je možné pouze tehdy, jestliže existuje reálná mezera v právu, tj. chybí konkrétní norma, která by se na daný případ vztahovala.14 Mezery v právu jsou vyplněny pomocí analogie. Analogie spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu neřešenou vztáhne ustanovení zákona upravujícího skutkovou podstatu podobnou.15 Lze tedy dospět k závěru, že na námitkové řízení lze přiměřeně vztáhnout jednotlivá ustanovení o odvolání.
Přitom je třeba respektovat některá specifika námitek, jak bylo výše uvedeno, pro což je připomínaná přiměřenost použití ustanovení o odvolání namístě. Nebudou-li námitky vykazovat zákonem požadované náležitosti (obecné a zvláštní), zejména zvláštní náležitosti – uvedení důvodů podání námitek – OSSZ pomůže účastníkovi nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve. Tento postup pozitivní právní úprava u odvolání nezná. Správní řád toleruje absenci uvedení, v jakém rozsahu je rozhodnutí napadáno (§ 82 odst. 2). Pokud bychom tuto benevolentnost správního řádu chtěli vztáhnout na námitky, stačilo by, aby v námitkách účastník uvedl, že podává námitky proti výkazu nedoplatků. Žádné jiné údaje by účastník neuvedl. Možnost podání tzv. blanketních námitek ale vylučuje § 104g odst. 3 ScZabPůs, který je lex specialis k § 82 odst. 2 SpŘ. S přihlédnutím k zásadě dobré správy OSSZ pomůže účastníku nedostatky odstranit nebo jej k odstranění vyzve. K uplatnění tohoto postupu navádí § 93 odst. 1 SpŘ, který explicitně připouští analogicky postupovat podle § 37 odst. 3 SpŘ o podání.16
Tento postup je konkrétním výrazem obsahu a smyslu zásady o poučovací povinnosti zakotvené v § 4 odst. 2 SpŘ. Jedná se o základní zásadu činnosti správních orgánů.
Správní orgán je povinen informovat a poučit dotčené osoby takovým způsobem, aby nebyly poškozeny v důsledku svých procesních práv, tzn. že správní orgán musí poučit dotčené osoby o případných nedostatcích jejich podání, jakož i o jejich právech a povinnostech v průběhu řízení.17 Poučovací povinnost orgánů veřejné moci v řízeních, která vedou, je součástí základního práva na soudní a jinou právní ochranu chráněného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod, resp. práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.18
Účastníku se k odstranění vad výzvou stanoví lhůta, s tím, že se poučí o případných právních následcích nevyhovění výzvě. Zákonné ustanovení o podání nezná řešení situace, když účastník na výzvu k odstranění vad nereaguje. Právní následky ignorování výzvy jsou zakotveny v § 45 odst. 1, 2 o žádosti ve spojení s § 66 odst. 1 písm. c) SpŘ o zastavení řízení. Ve smyslu § 45 odst. 1 SpŘ se žádostí rozumí kvalifikovaná forma podání, tedy úkon směřující vůči správnímu orgánu (OSSZ), jímž žadatel něčeho žádá nebo se něčeho domáhá. Bezesporu je žádostí i námitka, jejímž podáním účastník navenek subjektivně projevuje nesouhlas proti výkazu nedoplatků, jehož zrušení se tímto způsobem domáhá. Podle § 66 odst. 1 písm. c) řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Jestliže tedy účastník v určené lhůtě neodstraní vady námitek, OSSZ řízení o námitkách usnesením zastaví. Musí se však jednat o takové podstatné vady, které brání pokračování v řízení.
Problematické zůstává, zda neuvedení údajů o tom, v čem je spatřována nesprávnost rozhodnutí (konkrétního důvodu), je překážkou bránící dalšímu pokračování v námitkovém řízení. Dovolím si zde „odskočit“ do civilního procesu, kde bylo judikováno, že nedostatek odvolání spočívající v neuvedení údajů o tom, v čem je spatřována nesprávnost napadeného rozhodnutí (uvedení důvodů), nebrání dalšímu pokračování odvolacího řízení.19 Mám za to, že stejné závěry lze uplatnit i v námitkovém řízení, jehož pokračování by nemělo bránit neuvedení údajů, zda účastník napadá výkaz nedoplatků z důvodu nesouhlasu s existencí dluhu na pojistném a penále nebo s jeho výší. Tyto důvody lze ostatně dovodit již ze samotného účelu institutu námitek, jež jsou právním nástrojem pro vyslovení nesouhlasu s obsahem výkazu nedoplatků, který v sobě absorbuje údaje toliko o pojistném a penále a o ničem jiném.
Přílišný formalismus spočívající v uplatňování výkladu právní normy nerespektující účel tohoto institutu by byl v extrémním rozporu s principy spravedlnosti a založil by porušení základních práv a svobod.20
Důvodem pro zastavení řízení nejsou ani formální vady jako např. chybějící podpis, vada v označení orgánu apod.21
K předejití výkladových problémů pro futuro by nepochybně přispělo uvažovat de lege ferenda o nahrazení slova „povinna“ v § 104g odst. 3 ScZabPůs (stejného významu je „musí obsahovat“) slovy „má být uvedeno“, což by naznačovalo dostatečně zřetelně, že nedostatky v neuvedení důvodů podání námitek nemusí vést k zastavení řízení.
Mohou nastat případy, že námitky budou obsahovat i jiné skutečnosti než zákonné důvody, jimiž bude organizace proti výkazu nedoplatků brojit. Jak bylo shora uvedeno, obecně tu platí omezený revizní princip, který váže rozsah přezkumné činnosti OSSZ toliko na zákonné důvody. Nad rámec námitek lze výkaz nedoplatků přezkoumat jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.
Tento veřejný zájem je však třeba v odůvodnění rozhodnutí o odvolání řádně odůvodnit a doložit.22 Bylo judikováno, že z odůvodnění správního rozhodnutí musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou partikulárních zájmů.23 Veřejný zájem představuje typického zástupce institutu neurčitého právního pojmu. Nelze jej obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá.24 Podle § 6 odst. 4 písm. r) ScZabPůs vybírají OSSZ pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně záloh podle zákona č. 582/1991 Sb.m.s. Zájem na řádném výběru pojistného lze nepochybně označit za veřejný zájem. Řádný výběr pojistného reflektuje požadavek předepsání správné výše pojistného. Toto pojetí vyjadřuje skutečnost, že je tu veřejný zájem na přezkoumání existence dluhu na pojistném a penále a jejich výše, bez ohledu na to, zda byly k důvodům v námitce výslovně uvedeným připsány jakékoliv jiné skutečnosti. Tyto závěry jsou vyjádřeny v souladu se zásadou souladu s veřejným zájmem zakotvené v § 2 odst. 4 SpŘ, který říká, že správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem.25
Proti usnesení o zastavení řízení se lze odvolat, odvolání však nemá odkladný účinek. Uplatnění tohoto postupu a současné vyloučení přezkoumání výkazu ne doplatků v této fázi řízení nasvědčuje § 104g odst. 4 ScZabPůs, který říká, že na základě námitek OSSZ rozhodnutím výkaz nedoplatků buď potvrdí, nebo zruší. Výkaz nedoplatků se může potvrdit či zrušit toliko rozhodnutím. Řízení o námitkách je však zastaveno usnesením. Obě formy rozhodnutí se navzájem vylučují co do způsobu řešení věci. Usnesením nelze potvrdit či zrušit výkaz nedoplatků a rozhodnutím nelze řízení o námitkách zastavit.
OSSZ musí o námitkách rozhodnout ve lhůtě do 30 dnů ode dne zahájení námitkového řízení (§ 104g odst. 4 věta první ScZabPůs). V rozhodování se musí zřetelně projevit kasační princip. Proto OSSZ napadený výkaz nedoplatků buďto potvrdí a námitku zamítne, nebo výkaz nedoplatků zruší. Napadený výkaz nedoplatků bude potvrzen tehdy, pokud dluh na pojistném a penále skutečně existoval a byla-li výše nedoplatků stanovena správně. Pokud OSSZ o námitkách nerozhodne v uvedené lhůtě, výkaz nedoplatků pozbývá platnosti. V případě potvrzení výkazu nedoplatků a zamítnutí námitky tzv. negativním rozhodnutím může organizace tento správní akt napadnout odvoláním. O odvolání rozhoduje ČSSZ. Rozhodnutí OSSZ a rozhodnutí odvolacího orgánu věcně tvoří jeden celek.
11)Odůvodnění rozsudků NSS ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. 9 Afs 76/2007; ze dne 18. 10. 2007, sp. zn. 7 Afs 6/2007; ze dne 12. 7. 2006, sp. zn. 6 Ads 58/2005; ze dne 13. 10. 2005, sp. zn. 7 Afs 139/2004; www.nssoud.cz.
19)Srov. rozhodnutí NS ze dne 20. 10. 1998, sp. zn. 21 Cdo 60/98; ze dne 20. 2. 2001, sp. zn. 33 Cdo 22/2001; ze dne 9. 10. 2002, sp. zn. 29 Odo 473/2002; ze dne 14. 5. 2004, sp. zn. 21 Cdo 13/2004.
20)Obdobně např. nález ÚS ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 110/06, www.judikatura.cz; nebo ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98, Sb.n.u.ÚS, svazek č. 15, nález č. 98, s. 17.
22)Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha : Linde, 2005, s. 285.
Článek byl publikován v časopise Právní rozhledy č. 17/2008.
