Úvodem k tomuto tématu je třeba připomenout, že pojmem „černá stavba“ se rozumí stavba, která byla provedena, aniž by stavebník měl k tomu oprávnění dle veřejnoprávních předpisů (tj. stavební povolení či výstup jiného postupu dle stavebního zákona, opravňující jej k zahájení stavby). Neoprávněnou stavbou je potom stavba, která je zřízena na pozemku jiného bez toho, aniž by k tomu měl stavebník právní titul z hlediska soukromoprávního. Může tedy nastat situace (např. kvůli chybě úřadu při povolování stavby, při odstoupení od smlouvy se stavebníkem nebo při případech uvedených níže), kdy stavba je z veřejnoprávního hlediska přípustná (povolená), avšak z hlediska soukromoprávního stavebník stavbou neoprávněně zasáhne do vlastnického práva vlastníka pozemku.24
Aby se zabránilo uvedeným situacím, stavební zákon ukládá stavebníkům doložit vlastnické či jiné právo k pozemku, na němž má být stavba realizována.25 Stavební zákon zachovává zásadu, že pro účely umístění stavby postačuje předložit souhlas vlastníka pozemku,26 právní titul k pozemku je nutno prokázat až při povolení stavby. Této fázi bude dále věnována pozornost, přičemž se budu snažit ukázat, že úprava obsažená ve stavebním zákoně není dostatečná k zajištění ochrany práv dotčených vlastníků.
Stavební zákon stanoví, že k žádosti o stavební povolení, resp. k ohlášení stavby, musí stavebník doložit doklad prokazující jeho vlastnické právo nebo právo k provedení stavby nebo opatření založené smlouvou anebo právo odpovídající věcnému břemeni.27 V případě, kdy je stavebník zároveň vlastníkem stavebního pozemku nebo má-li k němu zřízeno věcné břemeno, nevzniká obvykle žádný problém. Nedostatkem platné úpravy však je, že stavební zákon nestanoví, o jaké „právo založené smlouvou“ (nebo o jakou smlouvu) by se mělo jednat, a nijak je nespecifikuje ani nedefinuje.
Tento nedostatek je o to závažnější, že v současné době jsou stavebními úřady k prokázání práv stavebníků k pozemkům akceptovány nejrůznější dokumenty, které sice vypovídají o mnohém, ale nezakládají žádné právo stavebníka k pozemku. Stavební úřady si často neuvědomují, že pro účely povolení stavby (na rozdíl od jejího umístění) nepostačuje již jen souhlas vlastníka pozemku, resp. dovozují z takového souhlasu jakési právo k pozemku (často se spokojují s jakýmkoli dokumentem z něhož je zřejmé, že vlastník o stavbě ví, ačkoli z něj nevyplývá ani nepochybný souhlas se stavbou, o založení jakéhokoli práva nemluvě). Je třeba si uvědomit, že nikoli každou smlouvou (a tím méně neurčitým souhlasem) vzniká nějaké právo. Dle § 34 ObčZ totiž práva vznikají na základě právních úkonů, a tedy musí být splněny požadavky pro to, aby se skutečně jednalo o právní úkon. Musí se zejména jednat o určitý a srozumitelný projev vůle, způsobilý založit určité právo. Je tedy nutno vždy zkoumat, zda zákon s daným projevem vůle spojuje vznik nějakého práva, a není-li tomu tak, nemůže být splněn požadavek stavebního zákona na jeho prokázání.
V praxi též za smlouvu prokazující právo stavebníka k pozemku bývá často považována smlouva o budoucí smlouvě (zejména smlouva o budoucí smlouvě kupní nebo o budoucí smlouvě o zřízení věcného břemene), což je však chybné;28 navíc toto mívá v praxi za následek, že stavebník uzavře smlouvu o budoucí smlouvě (aby mohl stavebnímu úřadu předložit nějakou písemnost), avšak po povolení a realizaci stavby k uzavření budoucí smlouvy nepřikročí, neboť jej k tomu již nic nenutí. Smlouva o budoucí smlouvě však nezakládá žádné právo k pozemku, jak požaduje stavební zákon – zakládá pouze právo ve stanovené době uzavřít smlouvu s dohodnutými náležitostmi.29 Stavebník tedy na jejím základě nemůže nabýt žádné právo k pozemku – toto právo nabude nejdříve až na základě smlouvy, jejíž uzavření je smlouvou o budoucí smlouvě předpokládáno (nemluvě o tom, že vlastnické právo a právo odpovídající věcnému břemeni se nenabývá ani smlouvou, ale až vkladem do katastru nemovitostí – do té doby kupující žádné právo k danému pozemku nemá).30 Je nutno též uvést, že uzavření smlouvy o budoucí smlouvě neznamená, že k uzavření budoucí smlouvy skutečně dojde – uzavření budoucí smlouvy se nemusí z řady důvodů vůbec uskutečnit (např. z důvodu nečinnosti stran, porušení smlouvy apod.) a i když budoucí smlouva bude uzavřena, nemusí ještě dojít ke vkladu vlastnického či jiného práva do katastru nemovitostí (z důvodů vad návrhu apod.). Ačkoli tedy smlouvy o budoucích smlouvách mohou prokazovat, že stavebník je ohledně daného pozemku v jakémsi smluvním vztahu s jeho vlastníkem (a mohly by být dostatečné pro prokázání souhlasu se stavbou pro účely jejího umístění), nezakládají žádné právo stavebníka k tomuto pozemku, tak jak to požaduje stavební zákon pro povolení stavby.
Nedostatkem stávající úpravy je i skutečnost, že u staveb, které neprocházejí „standardním“ stavebním řízením, není zajištěno přezkoumání existence práva stavebníka k pozemku stavby stavebním úřadem. Zejména je třeba poukázat na stavby vymezené v § 103 StavZ, tj. stavby, které nepodléhají ani povolení ani ohlášení (většina z nich vyžaduje jen územní souhlas), tedy se o jejich povolení nevede ani žádné správní řízení. Některé z těchto staveb mohou však zasáhnout do práv vlastníka pozemku podstatným způsobem – např. stavby o zastavěné ploše 70 m2, stavby vysokých stožárů antén sítí mobilních telefonů apod. Zde je nutné podotknout, že stavební zákon omezuje výšku nosné konstrukce antén, jež nevyžaduje ohlášení nebo povolení, na 15 m, avšak zákonodárce si pravděpodobně neuvědomil, že totéž stanoví i ohledně opěrných bodů nadzemního vedení sítí elektronických komunikací31 – opěrnými body nadzemního komunikačního vedení jsou přitom dle § 104 odst. 9 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, i konstrukce nesoucí elektronická komunikační zařízení tohoto vedení (anténní stožár nebo anténní nosič). Ustanovení omezující výšku nosné konstrukce antén nevyžadující povolení ani ohlášení na 15 m je však nutné považovat za speciální k ustanovení o opěrných bodech nadzemního komunikačního vedení, a tedy pro vyšší konstrukce (stožáry) je nutné ohlášení.
V této souvislosti je též třeba nutno poukázat i na zkrácené stavební řízení dle § 117 StavZ, kde stavební zákon na prokazování vlastnického či jiného práva ke stavebnímu pozemku rezignoval zcela.32
Rovněž je třeba upozornit na § 86 odst. 3 StavZ, podle kterého není při územním řízení nutné dokládat souhlas vlastníka pozemku v případě, že lze pozemek vyvlastnit.33 Vzhledem k tomu, že v případě řízení o dělení či scelování pozemků již nenásleduje stavební řízení, lze požádat o rozdělení pozemku (s odůvodněním že je potřebný pro stavbu, pro niž lze pozemek vyvlastnit) i bez souhlasu vlastníka pozemku. Stavebník tedy může dosáhnout rozdělení pozemků tak, aby vyhovovaly umístění jeho záměru např. tím, že z pozemků oddělí pásy pro liniovou stavbu. Ve vyvlastňovacím řízení již žádá o vyvlastnění pouze takto oddělených částí pozemků. Tím dosáhne např. toho, že nebude muset vyplácet náhradu za vyvlastnění za celou plochu pozemku, ale pouze za oddělenou část, byť zbývající části pozemku mohou být v důsledku realizace stavby znehodnoceny (vlastníku pozemku mohou zbýt jen nepoužitelné pruhy oddělené komunikací).34 Domnívám se, že tímto je zasaženo do ústavně zaručeného práva na ochranu vlastnictví, neboť dělením pozemků sice ještě nedochází k přímému omezení vlastnického práva, ale jedná se o dispozici s majetkem určité osoby bez jejího souhlasu, která může mít, v případě vyvlastňování této věci výše uvedené, pro vlastníka pozemku nepříznivé důsledky. Nelze připustit, aby byla jednomu z účastníků řízení (stavebníkovi) poskytována možnost dosáhnout výhodnějšího postavení ve vyvlastňovacím řízení tím, že si dle svých potřeb (bez ohledu na zájmy vlastníka pozemku) předmět vyvlastňovacího řízení „upraví“.
Domnívám se, že stavební zákon by měl obsahovat specifikaci požadavků na úpravu vztahu mezi stavebníkem a vlastníkem pozemku. Nikoli každé právo založené smlouvou je totiž dostatečnou zárukou právní jistoty obou stran. Vzhledem k tomu, že právo stavby35 není v našem právním řádu zakotveno, poskytuje v zásadě dostatečnou ochranu oběma stranám jen právo odpovídající věcnému břemeni. Není tedy jasné, na jaké jiné „právo založené smlouvou“ předmětná ustanovení stavebního zákona míří. Lze však mít za to, že by se mělo jednat o práva, jež se svým obsahem blíží právům věcným. Účelem požadavku stavebního zákona na prokázání vlastnického či jiného práva stavebníka k pozemku je totiž řádné vypořádání soukromoprávních vztahů k pozemkům dotčeným trvalým záborem, a to po dobu předpokládané existence stavby. Požadavku stavebního zákona by tak neměl vyhovět nájem, který je dle § 663 ObčZ vztahem dočasným (v případě jeho sjednání na neurčitou dobu je potom snadno vypověditelný). Posuzování „práva založeného smlouvou“ by se tak mělo dít s ohledem na respektování účelu a smyslu úpravy podle stavebního zákona a s důkladnou znalostí předpisů občanskoprávních (včetně znalostí náležitostí právního úkonu).
Doplnění právní úpravy by tak bylo potřebné i z důvodů praktických, neboť pro pracovníky stavebních úřadů je často obtížné orientovat se v úplnosti ve všech relevantních předpisech práva veřejného, v právu soukromém (smluvním právu) se pak orientují tím méně (nejsouce obvykle vzděláni právnicky).
Ochrana práv vlastníků pozemků, na nichž má být stavba realizována, je tak ve stavebním zákonu (stále) nedostatečná a mohou nastat situace, kdy se může (i bez porušení stavebního zákona) stát stavba sice nikoli černou, ale i přesto neoprávněnou. Nový stavební zákon nejenže dosavadní neblahou praxi neodstraňuje, ale navíc sám zavádí zcela nejasný pojem „právo založené smlouvou“, aniž uvádí, o jaké konkrétní právo (jakou konkrétní smlouvu, případně s jakými náležitostmi) se má jednat. Kromě toho, jak bylo výše uvedeno, mohou při povolovacích procesech podle stavebního zákona nastat situace, kdy se stavba zcela „vyhne“ přezkoumání její oprávněnosti z hlediska občanskoprávního.
Řešení dané situace by samozřejmě mohlo spočívat v novelizaci stavebního zákona, jež by upřesnila danou problematiku tak, aby bylo zaručeno vypořádání vztahu mezi vlastníkem pozemku a stavebníkem. Za daného právního stavu je však třeba hledat řešení jen v zásadě, že každý se musí starat o svá práva (neboť se jedná primárně o problematiku občanskoprávní). Vlastníci pozemků by proto neměli uzavírat se stavebníky různé neurčité a předběžné smlouvy či dávat jim nejrůznější souhlasy, ale měli by trvat vždy na určitém a konečném vypořádání svých vztahů se stavebníkem.
IV. Závěr
Nový stavební zákon četná sporná místa předchozí úpravy nejenže neodstranil, ale dokonce se jejich řešení buď zcela vyhnul (v případě specifikace práv nutných k provedení stavby), nebo zavedením množství nových, nestandardních (se správním řádem nekompatibilních) a nedostatečně upravených postupů přispěl k právní nejistotě stavebníků i ostatních dotčených osob.
Pro řešení výše diskutovaných problematických okruhů bude nutno vyčkat aplikační praxe a judikatury (na kterou je vzhledem ke krátké účinnosti zákona ještě brzy). V každém případě je potřeba trvat na takovém výkladu a aplikaci zmíněných ustanovení stavebního zákona, jež zaručí ochranu vlastnického práva a práva na spravedlivý proces tak, jak jsou zaručena v čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jakož i v čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož má každá fyzická osoba právo pokojně užívat svůj majetek, a v čl. 13 Úmluvy, podle něhož musí mít každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností. Je snad nadbytečné zdůrazňovat, že tyto předpisy mají přednost před zákonem.
24) Vlastník pozemku se může v tomto případě (bez ohledu na vydané stavební povolení) domáhat nařízení odstranění stavby postupem dle § 135c ObčZ. Toto ustanovení je však dle mého názoru v rozporu s ústavně zaručenou ochranou vlastnického práva, neboť soud může stavbu na pozemku ponechat a zřídit k němu věcné břemeno. Ačkoli bylo do práv vlastníka zasaženo, soud vlastně neposkytuje tomuto právu ochranu, naopak je omezí zřízením věcného břemene a stavbu zlegalizuje. Dle mého názoru by mělo být minimálně rozlišováno, zda stavba byla zřízena v dobré víře (např. smlouva, na jejímž základě byla stavba zřízena, byla shledána neplatnou apod.) či nikoli (tj. když stavebník zřídí stavbu i přesto, že je mu známo, že mu nesvědčí žádné právo k pozemku), a alespoň v tomto druhém případě neponechat možnost její legalizace, požaduje-li vlastník její odstranění.
25) V případě, že stavba má spočívat na stavbě jiné, již existující, je stavebník povinen doložit i právo k této stavbě.
32) Předložení podkladů prokazujících právo k pozemku stavby nevyžaduje ani vyhláška č. 526/2006 Sb., stanovící náležitosti oznámení (jen uvedení údajů o nich).
33) Obdobné ustanovení platí i v případě pořizování regulačního plánu na žádost [§ 66 odst. 3 písm. f) StavZ].
34) Na uvedený případ sice pamatuje § 4 odst. 3 zákona č. 184/2006 Sb. (zákon o vyvlastnění), avšak jeho aplikace bude záviset na tom, zda se v řízení prokáže, že zbývající („odkrojené“) části pozemku nemůže vlastník užívat vůbec či jen s nepřiměřenými obtížemi; tím je postavení vlastníka v řízení značně ztíženo.
35) Toto právo se však objevilo v návrhu nového občanského zákoníku (§ 1031 a násl.) – viz http://portal.justice.cz. Dle mého názoru však ani toto právo není konstruováno dostatečně, neboť je možno je zřídit maximálně na sto let, aniž by byl uspokojivě řešen osud stavby po uplynutí této lhůty.
Článek byl uveřejněn v časopise Právní rozhledy č. 11/2008.
