Pokud bychom uvedené uspořádání akceptovali bez výhrad, bylo by téměř vyloučené kvalifikovat jednání pojaté v § 22 odst. 2 PřesZ, a to proto, že skutková podstata správního deliktu podle zákona o silničním provozu ve stávající podobě nedává s ohledem na vymezení přestupku § 2 odst. 1 PřesZ žádný prostor pro aplikaci tohoto přestupku. Jinými slovy, přestupkem nemůže být jednání, byť je za přestupek v zákoně výslovně označeno, pokud současně naplňuje skutkovou podstatu jiného správního deliktu. Zdá se, že samotný jazykový výklad nás nutně musí dovést k tomuto výsledku. Protože tu však jde o jev vcelku nezvyklý, je vhodné dát prostor pro řešení některých (právních) otázek. Např.: Z jakého důvodu zákonodárce přestupek podle § 22 odst. 2 do přestupkového zákona zakotvil? Proč mezi správní delikty právnických osob a fyzických osob podnikatelů začlenil jiné správní delikty fyzických osob? Co přimělo zákonodárce k tomu, aby oproti zvyklostem vyčlenil z působnosti přestupkového zákona protiprávní jednání fyzické osoby, k němuž došlo v provozu na pozemních komunikacích? A zvláště podle jaké normy mají být případy posuzovány?
Při jejich řešení již s jedinou interpretační metodou nevystačíme a je nutné zamyslet se nad dalším postupem. Zvolíme-li si jako další systematický výklad, je žádoucí uvažovat o souladnosti, resp. vztahu obou právních předpisů v rámci odvětví správního práva, jakož i o umístění interpretovaných norem v systému příslušných předpisů. Obecně a zjednodušeně vztah přestupkového zákona a zákona o silničním provozu s ohledem na vše dosud uvedené můžeme charakterizovat jako vztah právního předpisu, který sice široce modifikuje práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích, ale obecně trestání fyzických osob ve vybraných případech jejich porušení ponechává úpravě právního předpisu vytvořeného a do systému právního řádu zakotveného právě za účelem postihu konkretizovaných protispolečenských deliktů. Pokud se budeme zajímat o umístění předmětných právních norem v systému příslušných předpisů, zjistíme, že obsahem výše uvedené dispozice přestupkového zákona je vybrané protispolečenské jednání, které ostatně jako v dalších případech zohledňuje povinnosti zahrnuté v zákoně o silničním provozu. Zatímco § 125 odst. 2 [spolu s § 125 odst. 1 písm. e) a odst. 3] jako jiný správní delikt fyzických osob byl implementován do § 125 vymezujícího do té doby postih správních deliktů právnických osob a tzv. fyzických podnikajících osob. I když ponecháme stranou již zmiňovanou otázku, „proč by zákonodárce usiloval o regulaci téhož protispolečenského jednání dvěma odlišnými instrumenty“, zjistíme, že obě předmětná korespondující ustanovení zákonů se především odlišují maximální výší sankce, konstrukcí zavinění nebo osobou, která může být za spáchání deliktu odpovědná. Neboli oproti přestupku se jiný správní delikt posuzuje bez ohledu na zavinění či úpravu deliktní způsobilosti osoby, přičemž maximální výše pokuty za tento jiný správní delikt dosahuje pětinásobku maximální pokuty za uvedený přestupek. Dokonce lze namítnout, že taková výše pokuty za jiný správní delikt se zdá být ve značném nepoměru, jednak vzhledem k intenzitě porušení chráněného společenského zájmu pro dané případy, a jednak vzhledem k obvyklým výdělečným možnostem osob na území České republiky. Podle některých názorů takovou úpravu postihu jiných správních deliktů fyzických osob bez náležité úpravy odpovědnosti i potřebných procesních institutů je nutno jednoznačně odmítnout.9 V poslední řadě, pokud obě zmiňovaná ustanovení zákonů, jakož i dosud uvedené argumenty podrobíme teleologickému výkladu, lze spíše hovořit o opaku toho, čemu nasvědčuje výklad čistě jazykový.10 Východiska k otázce metodologie výkladu obsáhlejším způsobem vyslovil v několika rozhodnutích Ústavní soud. Ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96 uvedl: „V případě aplikace právního ustanovení nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Pouze za podmínky jeho nejasnosti a nesrozumitelnosti (umožňující např. více interpretací), jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoliv pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým.“11 A pro možný konflikt s principem právní jistoty zde předkládám citaci jednoho z rozsudků Nejvyššího správního soudu zabývajícího se touto otázkou: „V souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů a nikoliv naopak... Právní řád České republiky tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu ve vzájemných systémových souvislostech. Konkrétní pravidlo chování proto bývá vyjádřeno často nikoliv v jediném předpise, ale v několika předpisech, případně neposkytuje-li jeden právní předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a rozumně zodpovězena.“12
Podle mého názoru též na daný případ je třeba vztáhnout preferenci výkladu e ratione legis (společně s výkladem systematickým) na úkor výkladu jazykového, zcela v duchu nálezu Ústavního soudu. Zejména vycházím z toho, že právní řád k trestání tzv. jiných správních deliktů (např. právnických osob nebo fyzických osob podnikajících podle zvláštních právních předpisů) z pochopitelných důvodů užívá sankcí, jejichž větší proporce umožňují zabezpečit dosažení stavu požadovaného určitým právním předpisem. Současně rozhodování o nich nepodmiňuje takovými kritérii jako v případě přestupků. Není třeba zdůvodňovat, že je tomu tak proto, že výše sankcí postihující správní delikty fyzických osob (nepodnikajících) by se zde mohly projevit jako neúčinné. Ovšem proč by právě nežádoucí chování fyzických osob podle § 125 odst. 2, 3 ZPPK mělo pomíjet proporcionalitu sankcí ukládaných fyzickým osobám za porušení povinností v provozu na pozemních komunikacích? Tuto pochybnost o rozumném důvodu implementace nových skutkových podstat jiných správních deliktů do § 125 ZPPK zákonem č. 411/2005 Sb. lze přiblížit na tomto konkrétním příkladu. V současnosti zákon o silničním provozu v § 125 odst. 3 upravuje jiný správní delikt, kdy obecní úřad obce s rozšířenou působností uloží pokutu do 100 000 Kč osobě, která používá antiradar. Nabízí se tu srovnání s případy, kdy si řidič ohne registrační značku připevněnou na motocyklu tak, aby se vyhnul identifikaci, pokud bude zaznamenáno, že překročil maximální povolenou rychlost. Takový řidič, byť jiným volním jednáním, se v podstatě snaží o dosažení stejného cíle jako osoba užívající antiradaru, tj. vyhnout se postihu za přestupek. Ovšem mezi oběma právními následky, kterými je možné postihnout protiprávní jednání obou osob, je extrémní nepoměr.
Na předmětné novele zákona o silničním provozu se prakticky ukazuje, že snahy o nápravu prováděné chvatnými a voluntaristickými zásahy shora dokážou existující stav v ledasčem zlepšit, nedomyšlené normativní konstrukce však obratem vyvolávají i některé další problémy.13
V. K možnostem aplikace práva správními orgány
Správní orgány jsou povinny uplatňovat právní řád v jeho celistvosti, i když mají o zákonnosti určitého předpisu pochybnosti (srov. § 2 odst. 2 SpŘ). Nelze proto na nich požadovat (a nemůže jít ani o procesní vadu), aby se v odůvodnění svých rozhodnutí zákonností použitých právních předpisů zabývaly.14 Jinak je tomu ovšem se soudem vykonávajícím správní soudnictví.
Jaká situace však nastane, když provozovatel svěří vozidlo konkrétní fyzické osobě, která však správnímu orgánu jednak uvede, že vozidlo v době spáchání přestupku řídila jiná „blízká“ osoba, a jednak při její identifikaci využije svého práva odepřít podání vysvětlení podle § 60 odst. 1 PřesZ, resp. čl. 37 Listiny? Následkem tohoto odepření provozovatel zjevně nesplní povinnost zakotvenou v § 125 ZPPK. Správní orgán zde bude nucen vážit na jedné straně stojící právo fyzické osoby nepřispívat svou výpovědí k obvinění osoby blízké, zaručené Listinou i dalšími prameny správního práva, a objektivní odpovědnost provozovatele za spáchání správního deliktu, resp. jeho odpovědnost bez ohledu na zavinění a contrario sensu.15
Ať již výsledné řešení bude mít takou či onakou podobu, s ohledem na škálu výše nastíněných sporných otázek bude správní orgán jen obtížně hledat cestu ze situace, kterou nastolil zákonodárce, ve snaze řešit problematiku identifikace řidiče cestou „nekonvenčních“ právních prostředků.
Při jejich řešení již s jedinou interpretační metodou nevystačíme a je nutné zamyslet se nad dalším postupem. Zvolíme-li si jako další systematický výklad, je žádoucí uvažovat o souladnosti, resp. vztahu obou právních předpisů v rámci odvětví správního práva, jakož i o umístění interpretovaných norem v systému příslušných předpisů. Obecně a zjednodušeně vztah přestupkového zákona a zákona o silničním provozu s ohledem na vše dosud uvedené můžeme charakterizovat jako vztah právního předpisu, který sice široce modifikuje práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích, ale obecně trestání fyzických osob ve vybraných případech jejich porušení ponechává úpravě právního předpisu vytvořeného a do systému právního řádu zakotveného právě za účelem postihu konkretizovaných protispolečenských deliktů. Pokud se budeme zajímat o umístění předmětných právních norem v systému příslušných předpisů, zjistíme, že obsahem výše uvedené dispozice přestupkového zákona je vybrané protispolečenské jednání, které ostatně jako v dalších případech zohledňuje povinnosti zahrnuté v zákoně o silničním provozu. Zatímco § 125 odst. 2 [spolu s § 125 odst. 1 písm. e) a odst. 3] jako jiný správní delikt fyzických osob byl implementován do § 125 vymezujícího do té doby postih správních deliktů právnických osob a tzv. fyzických podnikajících osob. I když ponecháme stranou již zmiňovanou otázku, „proč by zákonodárce usiloval o regulaci téhož protispolečenského jednání dvěma odlišnými instrumenty“, zjistíme, že obě předmětná korespondující ustanovení zákonů se především odlišují maximální výší sankce, konstrukcí zavinění nebo osobou, která může být za spáchání deliktu odpovědná. Neboli oproti přestupku se jiný správní delikt posuzuje bez ohledu na zavinění či úpravu deliktní způsobilosti osoby, přičemž maximální výše pokuty za tento jiný správní delikt dosahuje pětinásobku maximální pokuty za uvedený přestupek. Dokonce lze namítnout, že taková výše pokuty za jiný správní delikt se zdá být ve značném nepoměru, jednak vzhledem k intenzitě porušení chráněného společenského zájmu pro dané případy, a jednak vzhledem k obvyklým výdělečným možnostem osob na území České republiky. Podle některých názorů takovou úpravu postihu jiných správních deliktů fyzických osob bez náležité úpravy odpovědnosti i potřebných procesních institutů je nutno jednoznačně odmítnout.9 V poslední řadě, pokud obě zmiňovaná ustanovení zákonů, jakož i dosud uvedené argumenty podrobíme teleologickému výkladu, lze spíše hovořit o opaku toho, čemu nasvědčuje výklad čistě jazykový.10 Východiska k otázce metodologie výkladu obsáhlejším způsobem vyslovil v několika rozhodnutích Ústavní soud. Ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st 1/96 uvedl: „V případě aplikace právního ustanovení nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Pouze za podmínky jeho nejasnosti a nesrozumitelnosti (umožňující např. více interpretací), jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoliv pochybnost, lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým.“11 A pro možný konflikt s principem právní jistoty zde předkládám citaci jednoho z rozsudků Nejvyššího správního soudu zabývajícího se touto otázkou: „V souladu s principem právní jistoty má každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují k funkčnímu uspořádání společenských vztahů a nikoliv naopak... Právní řád České republiky tvoří jednotný celek, jehož jednotlivé části jsou spolu ve vzájemných systémových souvislostech. Konkrétní pravidlo chování proto bývá vyjádřeno často nikoliv v jediném předpise, ale v několika předpisech, případně neposkytuje-li jeden právní předpis jednoznačnou odpověď na určitou právní otázku, je nezbytné vyložit ji v systémových souvislostech s předpisy ostatními tak, aby tato otázka byla spravedlivě a rozumně zodpovězena.“12
Podle mého názoru též na daný případ je třeba vztáhnout preferenci výkladu e ratione legis (společně s výkladem systematickým) na úkor výkladu jazykového, zcela v duchu nálezu Ústavního soudu. Zejména vycházím z toho, že právní řád k trestání tzv. jiných správních deliktů (např. právnických osob nebo fyzických osob podnikajících podle zvláštních právních předpisů) z pochopitelných důvodů užívá sankcí, jejichž větší proporce umožňují zabezpečit dosažení stavu požadovaného určitým právním předpisem. Současně rozhodování o nich nepodmiňuje takovými kritérii jako v případě přestupků. Není třeba zdůvodňovat, že je tomu tak proto, že výše sankcí postihující správní delikty fyzických osob (nepodnikajících) by se zde mohly projevit jako neúčinné. Ovšem proč by právě nežádoucí chování fyzických osob podle § 125 odst. 2, 3 ZPPK mělo pomíjet proporcionalitu sankcí ukládaných fyzickým osobám za porušení povinností v provozu na pozemních komunikacích? Tuto pochybnost o rozumném důvodu implementace nových skutkových podstat jiných správních deliktů do § 125 ZPPK zákonem č. 411/2005 Sb. lze přiblížit na tomto konkrétním příkladu. V současnosti zákon o silničním provozu v § 125 odst. 3 upravuje jiný správní delikt, kdy obecní úřad obce s rozšířenou působností uloží pokutu do 100 000 Kč osobě, která používá antiradar. Nabízí se tu srovnání s případy, kdy si řidič ohne registrační značku připevněnou na motocyklu tak, aby se vyhnul identifikaci, pokud bude zaznamenáno, že překročil maximální povolenou rychlost. Takový řidič, byť jiným volním jednáním, se v podstatě snaží o dosažení stejného cíle jako osoba užívající antiradaru, tj. vyhnout se postihu za přestupek. Ovšem mezi oběma právními následky, kterými je možné postihnout protiprávní jednání obou osob, je extrémní nepoměr.
Na předmětné novele zákona o silničním provozu se prakticky ukazuje, že snahy o nápravu prováděné chvatnými a voluntaristickými zásahy shora dokážou existující stav v ledasčem zlepšit, nedomyšlené normativní konstrukce však obratem vyvolávají i některé další problémy.13
V. K možnostem aplikace práva správními orgány
Správní orgány jsou povinny uplatňovat právní řád v jeho celistvosti, i když mají o zákonnosti určitého předpisu pochybnosti (srov. § 2 odst. 2 SpŘ). Nelze proto na nich požadovat (a nemůže jít ani o procesní vadu), aby se v odůvodnění svých rozhodnutí zákonností použitých právních předpisů zabývaly.14 Jinak je tomu ovšem se soudem vykonávajícím správní soudnictví.
Jaká situace však nastane, když provozovatel svěří vozidlo konkrétní fyzické osobě, která však správnímu orgánu jednak uvede, že vozidlo v době spáchání přestupku řídila jiná „blízká“ osoba, a jednak při její identifikaci využije svého práva odepřít podání vysvětlení podle § 60 odst. 1 PřesZ, resp. čl. 37 Listiny? Následkem tohoto odepření provozovatel zjevně nesplní povinnost zakotvenou v § 125 ZPPK. Správní orgán zde bude nucen vážit na jedné straně stojící právo fyzické osoby nepřispívat svou výpovědí k obvinění osoby blízké, zaručené Listinou i dalšími prameny správního práva, a objektivní odpovědnost provozovatele za spáchání správního deliktu, resp. jeho odpovědnost bez ohledu na zavinění a contrario sensu.15
Ať již výsledné řešení bude mít takou či onakou podobu, s ohledem na škálu výše nastíněných sporných otázek bude správní orgán jen obtížně hledat cestu ze situace, kterou nastolil zákonodárce, ve snaze řešit problematiku identifikace řidiče cestou „nekonvenčních“ právních prostředků.
9) Srov. Prášková, H. Správní trestání, in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 8, s. 443.
10) Ratio tohoto přístupu spočívá ve skutečnosti, že právo je normativní soustava vytvářená vědomě a z pragmatických důvodů. Jeho předpisy je v pochybnostech proto namístě vykládat se zřetelem k jejich předpokládanému účelu. Srov. Eliáš, K. Kurs obchodního práva. Úvodní a obecná část. Soutěžní právo. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 1997, s. 54.
11) K interpretaci ústavního práva viz Holländer, P. Ústavněprávní argumentace – ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha : Linde s. r. o., 2003.
12) Rozsudek NSS sp. zn. 1 As 9/2003 (Sb. NSS 2004, č. 933; zn. SJS 360/2004).
13) Tuto na daný případ přiléhavou charakteristiku jsem si vypůjčil z publikace K. Eliáše Kurs obchodního práva, cit. sub 10.
14) Pomahač, R. Ochrana před nezákonnými právními předpisy, in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 8, s. 684.
15) Problematikou „udávání identity řidiče vozidla“ se již několikrát zabýval Evropský soud pro lidská práva. Naposledy to bylo v roce 2007 v případech O’Halloran and Francis v. Spojené království. Rozsahem oprávnění, jakož i důsledky odepření podat vysvětlení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozhodnutí cit. sub 3.
Článek byl uveřejněn v časopise Právní rozhledy č. 5/2008.
