K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků

Článek byl publikován v časopise Trestněprávní revue, 2010, č. 7.

doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., Plzeň, Praha*

I. Úvodem

Při rešeršování přibližně stovky zákonů, v nichž jsou obsaženy skutkové podstaty přestupků, se nám matně vybaví název více něž půl století staré kampaně v Číně vedené pod heslem „Ať rozkvétá sto květů umění, ať soupeří sto škol učení“. Jistě, každé srovnání poněkud kulhá a také v tomto případě nejsou rezortní orgány, které návrhy zákonů připravují, ani sám zákonodárce vyzýváni k tomu, aby pluralitou kritiky dávali podněty k zlepšení země. Jde tu o něco jiného, vyvstává otázka, proč je považováno za nezbytné v různých zákonech zakotvit režim specifický, odlišný od obecné úpravy nebo od jiných srovnatelných skutkových podstat.
Známou skutečností je, že přestupky spadají pod ustanovení čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). V množství svých judikátů Evropský soud pro lidská práva (a předtím i Evropská komise pro lidská práva) konstatoval, že trestním obviněním se rozumí i správně trestní obvinění. Posouzení, zda tomu tak v konkrétním případě je, činí soud na základě testu třech kritérií: zda text, který porušení definuje, spadá do trestního práva podle právní techniky žalovaného státu, dále je třeba posoudit, ve světle článku 6 Úmluvy, povahu porušení a konečně též povahu trestu, hrozícího dotčené osobě. V precedenčním a často citovaném rozsudku ve věci Öztürk versus Německo z roku 1984 Evropský soud konstatoval, že by se příčilo článku 6 Úmluvy, pokud by státům bylo dovoleno, aby vyňaly z jeho působnosti celou kategorii porušení zákona jen proto, že je považují za méně důležité.1 Nutno dodat, že tato povaha je přiznávána správním deliktům pouze v případě, že obsahují trestající sankci a nikoli sankci, kterou se má předejít škodlivým následkům.Ve stejném duchu vykládá tuto otázku také Ústavní soud a Nejvyšší správní soud.2 Třebaže soudy mají v této souvislosti na mysli většinou otázky procesních záruk, je tato argumentace používána rovněž v souvislosti s právem hmotným. Nejvyšší správní soud např. právě s odkazem na článek 6 Úmluvy konstatoval, že přestupky náleží do kategorie trestního práva v širším slova smyslu a každé jednání je třeba posuzovat nejen z hlediska formální stránky, ale i materiálního korektivu.3
Minimum úrovně, kvality úpravy správních deliktů je obsaženo v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (91) 1, o správních sankcích,4 které v osmi bodech vymezuje standardy, jak v oblasti hmotněprávní, tak procesní, jimiž by se vlády členských zemí měly při právní úpravě této oblasti inspirovat. Jeho obsah lze ve stručnosti rekapitulovat takto: je třeba dodržovat požadavek zákonnosti a zásadu nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege; lze uplatnit retroaktivitu zákona, je-li to pro pachatele příznivější; respektován má být zákaz non bis in idem a zásada, podle níž, je-li pachatel stíhán za týž čin různými orgány, měl by každý z nich přihlédnout k již vynesené sankci; záležitost je třeba projednat v rozumně dlouhé lhůtě a každé řízení má být ukončeno rozhodnutím; osoba, která má být postižena, by měla být předem informována o tom, co je jí kladeno za vinu, musí mít dostatečnou lhůtu na přípravu svojí obrany, být zpravena o důkazech, které jsou proti ní shromážděny, být slyšena před uložením sankce a akt, jímž je sankce uložena, má být odůvodněn (tyto zásady není třeba aplikovat za podmínky, že s tím dotyčný souhlasí a jedná se o věc malého významu, postižitelnou peněžitým trestem); důkazní břemeno spočívá zásadně na správních orgánech; jestliže správní akt ukládá sankci, musí podléhat kontrole z hlediska zákonnosti před nestrannou a nezávislou jurisdikcí zřízenou zákonem.5
Pokud uvedené zásady vztáhneme k právní úpravě přestupků v českém právním řádu, lze konstatovat, že uvedeným standardům vyhovuje. Budeme-li však porovnávat tuto úpravu se širšími požadavky, jimiž je definován právní stát, mohou již vyvstat otazníky. Mám na mysli zejména zásady přehlednosti a jasnosti právního řádu, jeho přesnosti, určitosti, jednotnosti a srozumitelnosti, jimž zůstává legislativa nezřídka dlužná. Na tomto stavu se podepisuje mimo jiné již samotná povaha správního práva trestního vůbec, zahrnující i přestupkové právo, které je obsaženo v množství zákonů podléhajících četným změnám, ať již z ohledů věcných nebo nahodilých.6
Tato rozptýlenost právní úpravy však má i důsledky, které začasté nemají racionální jádro a projevují se v nezdůvodněné a zbytečné košaté právní úpravě, kterou P. Průcha poněkud eufemisticky označuje jako diskutabilní diferenciaci.7

II. Vymezení přestupku

V literatuře bývá zdůrazňováno, že přestupek je jediný správní delikt, který má svoji legální definici. Podle § 2 odst. 1 zákona č.200/1990 Sb., o přestupcích (dále také „PřesZ“), je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Naprostá většina úprav přestupkového práva ve zvláštních zákonech toto vymezení přijímá, setkat se však můžeme i s výjimkou. V celním zákoně je vymezen speciální celní přestupek, jímž je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti způsobem uvedeným v § 293, nejde-li o trestný čin (§ 294 odst. 1 zák. č. 13/1993 Sb.). Proč považoval zákonodárce za nezbytné formulovat tento solitér, není zřejmé, když navíc s ohledem na jeho celkovou konstrukci se fakticky nijak neliší od obecné definice a delikty spáchané v této oblasti také nejsou ničím specifické. S jinou odlišností se lze setkat v zákoně o zoologických zahradách (zák. č.162/2003 Sb.), kde je výslovně stanoveno, že přestupkem je porušení povinností fyzickou osobou, jestliže nejde o porušení povinností při výkonu její podnikatelské činnosti. Zdůraznění této notoriety je dáno snad jen tím, že se zákonodárce v tomto případě rozhodl pro originální vymezení podmínek odpovědnosti.

III. Formulace skutkových podstat

Mezi požadavky právní úpravy správních deliktů vůbec řadí H. Prášková také dostatečnou určitost, jasnost a přehlednost skutkových podstat. Zároveň však konstatuje, že pro legislativní vymezení bývá někdy typické zařazování tzv. obecných skutkových podstat.
Tyto posléze uvedené formulace sice dnes již nebývají příliš časté, nicméně se nimi lze ještě setkat. Tak např. zákon o přestupcích obsahuje tzv. zbytkové skutkové podstaty, když v § 46 PřesZ stanoví, že přestupkem je porušení i jiných povinností, než které jsou uvedeny v § 21 až 45, jsou-li stanoveny zvláštními právními předpisy včetně nařízení obcí, okresních úřadů a krajů, a přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy je porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách obcí a krajů vydaných na úseku jejich samostatné působnosti a přestupku proti veřejnému pořádku se podle § 48 PřesZ dopouští ten, kdo poruší i jiné povinnosti, než které jsou uvedeny v § 47 PřesZ, jestliže jsou stanoveny zvláštními právními předpisy. Tuto dikci ovšem můžeme nalézt i v novější úpravě, kdy za přestupek je označeno nespecifikované jednání porušující povinnosti stanovené přímo použitelným předpisem Evropské unie na daném úseku [viz např. § 26 odst. 2 písm. e) plemenářského zákona, zák. č.154/2000 Sb.].
Stávající úpravu charakterizují naopak spíše značně kazuistické skutkové podstaty, které usilují pamatovat na každé možné porušení zákona. Příkladem v tomto směru je zákon o inspekci práce (zák. č. 251/2005 Sb.), v labyrintu jeho sankčních ustanovení se může ztratit snad každý podnikatel. Zřejmě nechtěným důsledkem toho pak je, že některá jednání zůstanou nepostižena. Tak např. podle zákona o ochraně osobních údajů (zák. č.101/2000 Sb.) nelze postihnout za porušení povinnosti mlčenlivosti toho, komu se dostaly osobní údaje nahodile, nebo dokonce jestliže je získal nelegálně, prostě proto, že toto jednání není za přestupek označeno, ačkoli zaměstnanci správce či zpracovatele, osoby, které pro něj pracují na základě jiné dohody nebo ti, kteří s osobními údaji přicházejí do styku v rámci plnění svých úředních povinností mohou být za stejné jednání postiženi pokutou do výše 100 000 Kč. Všichni ovšem mohou být stíháni za přestupek spočívající ve zveřejnění osobních údajů, což ovšem není totéž jako porušení povinnosti mlčenlivosti.
Nezřídka jsou skutkové podstaty řešeny odkazovacím způsobem a formulovány tak, že přestupku se dopouští ten, kdo nesplní či poruší povinnost, překročí oprávnění atd., a následuje odkaz na konkrétní paragraf a odstavec zákona, resp. jiného zákona. Toto řešení je odůvodňováno snahou po dosažení úspornosti vyjádření, důsledkem však je nepřehlednost, nejasnost a komplikovanost právní úpravy. Jako příklad lze uvést § 71 veterinárního zákona (zák. č. 166/1999 Sb.) nebo § 63 zákona o myslivosti (zák. č. 449/2001 Sb.). Zřejmě vrcholu této úspornosti bylo dosaženo v § 90 energetického zákona (zák. č. 458/2000 Sb.), který zní: „Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že poruší povinnosti, zákazy a omezení nebo překročí oprávnění podle“ načež následuje výčet 36 paragrafů a jejich odstavců, takže dozvědět se, za co hrozí sankce, může být prací téměř výzkumnickou.
Nejvyšší správní soud na margo těchto formulací poznamenal, že by v ideálním případě normy stanovící trestnost jednání měly označovat jednoznačně, k vynucení dodržování které povinnosti jsou určeny a za jaké jednání přísluší sankce. Třebaže současně uznal možnost použití blanketních norem, je třeba, aby tato neurčitost se děla pouze v mezích, kdy lze tento vztah jasně určit. 8

IV. Sankce

Podle § 11 odst. 1 PřesZ lze za přestupek uložit jakožto sankci: napomenutí, pokutu, zákaz činnosti a propadnutí věci. Naprostá většina zákonů, v nichž jsou obsaženy skutkové podstaty přestupků, zná pouze jednou sankci, jíž je pokuta, s tím, že jejich rozdílné formulace nedávají jasnou odpověď na otázku, zda přicházejí v úvahu také další sankce. Mimo to můžeme, ovšem jen výjimečně nalézt i sankce speciální. Tak v celním zákoně a zákoně o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví a o změně některých dalších zákonů (zák. č. 191/1999 Sb.) se objevuje propadnutí zboží, které je významově totožné a opět není zřejmé, proč byla tato úprava zvolena.
Pokud jde o stanovení výše pokut, je vesměs volena konkrétní horní a spíše ojediněle i spodní hranice (např. § 22 odst. 4–9 PřesZ). Někde však zákonodárce zvolil jiné řešení. Např. podle § 24 katastrálního zákona (zák. č. 344/1992 Sb.) se přestupky stanoví násobkem minimální mzdy9 a v zákoně o lihu (zák. č. 61/1997 Sb.) jsou pokuty určovány násobkem sazby spotřební daně stanovené pro líh. Jistě není vyloučeno stanovit pokuty i jinak než běžným způsobem. Vzniká však otázka, proč byla taková varianta zvolena právě v tom kterém případě, co odůvodňuje tuto odlišnost a jaký motiv k tomu zákonodárce vedl. Drobnější odchylku představuje např. možnost uložení pokuty v příkazním řízení podle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla (zák. č. 168/1999 Sb.) do výše 5 000 Kč, když obecná úprava v zákoně o přestupcích představuje 4 000 Kč. Pojmově samozřejmě není vyloučeno takovou speciální úpravu stanovit, rovněž zde však není zřejmé, proč se tak děje v tomto ojedinělém případě, který nevykazuje žádnou větší nebezpečnost, četnost výskytu porušení zákona, komplikovanost řízení nebo jiný věcný důvod.
Ostatně s takovými diferencemi se můžeme setkat i v případě některých přestupků, které mají stejný či velmi obdobný individuální objekt. Příkladem v tomto směru může být povinnost mlčenlivosti, institut procházející napříč nejrůznějšími odvětvími veřejné správy, jehož smyslem je chránit jak veřejný zájem, tak i právo na soukromí jednotlivců. Pokuty se tu pohybují v rozmezí od 5 000 Kč (zákon o Policii České republiky, zák. č. 273/2008 Sb.), přes 200 000 Kč (zákon o státní statistické službě, zák. č.89/1995 Sb.), 250 000 Kč (zákon o elektronickém podpisu, zák. č. 227/2000 Sb.), 500 000 Kč (zákon o pojišťovnictví, zák. č. 363/1999 Sb.) po 10 milionů (zákon o podnikání na kapitálovém trhu, zák. č. 256/2004 Sb.). Jestliže zákonodárce odůvodňuje horní hranici pokuty intenzitou chráněného zájmu, pak není patrno, čím je důležitější zájem na ochraně údajů zjištěních při výkonu dohledu nad pojišťovnami než těmi, které byly získány při statistickém zjišťování, a proč jsou tak málo „ceněny“ údaje podle zákona o Policii České republiky. Nahodilost, s níž zákonodárce přistupuje k řešení této otázky, je dobře patrná tam, kde se jedná o více méně identické objekty: např. podle zákona o sociálních službách, zák. č. 108/2006 Sb., hrozí zaměstnancům institucí, které sociální služby nebo příspěvek poskytují, za porušení mlčenlivosti pokuta do 50 000 Kč, zatímco podle zákona o hmotné nouzi (zák. č. 111/2006 Sb.) pouze 10 000 Kč a naopak podle zákona o nemocenském pojištění (zák. č. 187/2006 Sb.) je to 100 000 Kč.10
Obdobně nelze zřejmě racionálně vysvětlit, proč je veřejné neoprávněné nošení uniformy hasičského záchranného sboru pokutováno 10 000 Kč, zatímco stejné jednání ohledně policie či obecní policie pouze 3 000 Kč.

V. Promlčecí lhůty

Uplynutí promlčecí lhůty patří mezi okolnosti působící zánik trestnosti a vzhledem k tomu jde o institut procesní, který však má i hmotněprávní důsledky. Stanovení jejich délky by mělo být diktováno úvahami o tom, jaké úkony je třeba ke zjištění přestupku provést, jak náročné bude shromažďování podkladů, zejména důkazní řízení, a dalšími objektivními okolnostmi.11
Zákon o přestupcích obsahuje obecnou objektivní promlčecí lhůtu jednoho roku, která se počítá ode dne, kdy od spáchání přestupku uplynul jeden rok.12
Některé zákony znají však úpravu speciální, aniž by se bylo možno dopátrat s ohledem na zmíněná kritéria, proč tomu tak je. Např. v § 17a zákona o zeměměřictví (zák. č. 200/1999 Sb.) se lze setkat se subjektivní roční lhůtou, počítanou ode dne, kdy se příslušný orgán o přestupku dozvěděl, a objektivní tříletou lhůtou, počítanou ode dne, kdy ke spáchání přestupku došlo, v zákoně o rybářství (zák. č. 99/2004 Sb.), je stanovena objektivní tříletá lhůta, v zák. č. 191/1999 Sb. je šestiletá objektivní lhůta atd.13 Mezi uvedenými zákony, které obsahují tyto odchylky, nenalézáme přitom žádné souvislosti, což lze samozřejmě konstatovat i pro další zákony, které v tomto příkladmém výčtu chybí.

VI. Zvláštní nebo obecná úprava

Se svými 30 paragrafy obsahujícími skutkové podstaty přestupků, představuje zákon o přestupcích jen malou výseč toho, co se nazývá přestupkovým právem. Mnohem důležitější je jeho obecná a procesní část, která platí i pro přibližně dalších sto zákonů, v nichž jsou skutkové podstaty tohoto správního deliktu zařazeny.
Poměr těchto zvláštních zákonů k obecné úpravě je vyjádřen nejméně půl tuctem formulací. Tak se lze setkat s dikcí: není-li stanoveno jinak, platí o přestupcích a jejich projednání obecné předpisy, nebo jinak o přestupku a jeho pojednání platí obecné předpisy, ale také na řízení při ukládání pokut se vztahuje zvláštní právní předpis, v řízení o přestupcích se postupuje podle zvláštního právního předpisu, v ostatním se na postup vztahují obecné předpisy o přestupcích nebo konečně v řadě zvláštních zákonů není tento poměr vůbec řešen.
Zde si lze položit nejméně dvě otázky: 1. proč taková pestrost existuje; 2. jaké má volba určité formulace důsledky.
Odpověď na první z nich asi sotva někdo nalezne, jako v předchozích případech půjde prostě o nahodilost nebo jakýsi zvyk, je prostě opisováno to, co bylo v úpravě předchozí či jiné připravované v rámci téhož rezortu.
Větší praktický význam má otázka druhá. Jestliže zvláštní zákon nestanoví nic ohledně vztahu k obecné úpravě, pak se tato použije jako celek, jak po stránce hmotněprávní, tak i procesní. Výkladový problém vzniká nebo si jej můžeme vytvořit v případě dalších formulací. Konkrétně: co lze dovodit z toho, že jinak platí obecné předpisy. Je to třeba chápat tak, že v daném případě platí všechny hmotněprávní i procesní předpisy, s výjimkou úpravy obsažené ve zvláštním zákoně, což by znamenalo, že je např. vyloučeno použití všech ostatních sankcí? Nebo má se z dikce na řízení či postup, na který se vztahuje zvláštní předpis dovodit, že zákon o přestupcích se použije pouze v procesní a nikoli hmotněprávní části?
Z doslovného výkladu by bylo třeba takové závěry učinit, což by ovšem znamenalo významné rozštěpení právní úpravy: u určitých druhů přestupků by bylo možno uložit např. i napomenutí, zatímco v jiných případech by to v úvahu nepřicházelo, aniž by k tomu byly dány věcné důvody, což by vytvářelo ničím neodůvodněnou nerovnost. Domnívám se, že zákonodárce chtěl spíše jen zdůraznit kompetenční specifika, zvláštní lhůty, vymezit účastníky řízení apod., aniž by tím byly vyloučeny ostatní části zákona o přestupcích. Že tak neučinil právě šťastně, je z uvedených úvah patrno.
V pomyslných zásuvkách úředníků Ministerstva vnitra leží již nejméně sedm let návrh zákona o správním trestání, který měl završit práce, které s různými přestávkami trvají již téměř více než osm desetiletí. Současně by měla být provedena i důkladná revize úpravy ve zvláštních zákonech. K jeho přijetí nedošlo, a pokud sledujeme program legislativních prací vlády, není pokračování v přípravě komplexního předpisu ani na pořadu dne. Domnívám se, že je to na škodu věci, protože jinak budou problémy, s nimiž se praxe potýká a na které odborníci trpělivě poukazují, trvat a bude třeba spoléhat pouze na rozumný výklad správních orgánů a sjednocující judikaturu správních soudů.

* Autor působí na Fakultě právnické ZČU Plzeň a Vysoké škole finanční a správní v Praze.
1 Toto pojetí je v judikatuře Evropského soudu konstantní a je uplatňováno ohledně disciplinárních a jiných správních deliktů. Jako příklad lze zmínit rozsudek ve věci Campbell a Fell versus Spojené království z roku 1984, Demicoli versus Malta z roku 1991, Schmautzer versus Rakousko z roku 1995, Lauko versus Slovensko z roku 1998, z novějších Ziliberger versus Moldávie z roku 2005 a Jussila versus Finsko z roku 2006 (Viz k tomu Hubálková, E. Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Právo na spravedlivé řízení a další procesní práva. Praha : ASPI, 2006, s. 17–19.
2 Za mnohé nález sp. zn. II. ÚS 788/02, Pl. ÚS 16/99 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 63/2007-114, čj. 4 As 47/2008-97 a čj. 7 As 9/2009-66.
3 Rozsudek čj. 7 As 18/2004-48.
4 K němuž bývá téměř povinně dodáváno, že není právně závazné, ale požívá faktické autority.
5 Doporučení tedy nestanoví, aby se přezkum děl v tzv. plné jurisdikci, tento požadavek je však zakotven v článku 6 Evropské úmluvy. Podrobně toto doporučení analyzuje Mandleňáková, L. Probíhá řízení o uložení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo, 2010, č. 2, s. 65 a násl.
6 Prášková, H. Správní trestání in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 442.
7 Průcha, P. K reformě správního trestání, Právník, 1998, č. 12, s. 1035.
8 Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 5/2005-63.
9 Za zamyšlení stojí fakt, že v zákoně o zeměměřictví (zák. č. 200/1994 Sb.), který patří do téže oblasti, jsou pokuty stanoveny pevnou částkou.
10 To již nehovořím o případech, kdy za porušení povinnosti mlčenlivosti žádná správní sankce stanovena není (např. podle zákona o cestovních dokladech č. 329/1999 Sb. nebo zákona o cestovních dokladech, zák. č.328/1999 Sb.).
11 Prášková, H. Východiska budoucí právní úpravy správního trestání. Právní praxe, 1999, č. 7, s. 448–449.
12 Podle konstantní judikatury správních soudů je třeba, aby v rámci této roční lhůty rozhodnutí nabylo právní moci, nepostačuje tedy např. to, že bylo vydáno orgánem I. stolice (např. rozsudek Vrchního soudu v Praze čj. 6 A 103/94-26, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 A 1/2001–56 a čj. 5 As 57/2005-46).
13 V zákoně č.276/2003 Sb., o Antarktidě, jehož aplikace asi nebude příliš často přicházet v úvahu, se počítá se subjektivní tříletou a objektivní desetiletou lhůtou a tento zákon obsahuje i speciální kritéria pro stanovení výše pokuty.

Odeslat článek e-mailem
Odeslat článek e-mailem
Vaše jméno: Váš e-mail:
E-mail adresáta: Poslat:
Komentář: