I. Úvod
Jedním z důvodů přijetí nového stavebního zákona (StavZ)1 byly i změny „právního okolí“ dosavadního stavebního zákona,2 které narušily jeho vnitřní systematiku a soudržnost.3 Bylo tedy možno předpokládat, že nový stavební zákon odstraní nejasná místa dosavadní úpravy a vymezí srozumitelně svůj vztah k novým právním předpisům (např. k novému správnímu řádu).4
Mezi teoreticky sporná a diskutovaná místa dosavadní právní úpravy patřila, dle mého názoru, právní povaha ohlašování staveb (resp. právní povaha činnosti či nečinnosti stavebního úřadu s tím spojená) a prokazování práv stavebníků k pozemkům, na nichž měla být stavba realizována (nebyli-li jejich vlastníky). Formalizace postupů při ohlašování staveb a přísnější požadavky na prokazování práv k pozemkům pro stavbu by však vedly ke zvýšení administrativní náročnosti jak na straně stavebních úřadů, tak i stavebníků, a praxe proto nepociťovala potřebu věnovat deficitům právní úpravy těchto otázek příliš pozornosti.
Právě právní povaha zjednodušených postupů, resp. lépe řečeno správních aktů v nich vydaných, a ochrana před neoprávněnou stavební činností v novém stavebním zákoně, které se úzce dotýkají ochrany vlastnického práva stavbou dotčených osob, jsou předmětem tohoto příspěvku.
II. Zjednodušené postupy stavebního úřadu
Stavební zákon zavádí některé nové postupy při umisťování, povolování a kolaudaci staveb. Stavbu lze nyní umístit nejen územním rozhodnutím, ale i na základě regulačního plánu5 nebo územního souhlasu. Stavbu je možno provést nejen podle stavebního povolení, ale i na základě ohlášení stavby (to ovšem znal již zákon č. 50/1976 Sb.) či v souladu s oznámením s certifikátem autorizovaného inspektora. S užíváním stavby je možno započít na základě oznámení o záměru užívat stavbu či kolaudačního souhlasu.6
Zatímco u regulačního plánu nevznikají pochybnosti ohledně jeho formy, neboť se vydává jako opatření obecné povahy (postup při jeho vydávání je obecně vymezen zejména v části sedmé správního řádu), povaha územního souhlasu7 a kolaudačního souhlasu8 není zcela zřejmá; stejně tak je tomu např. i v případě souhlasu s provedením ohlášené stavby9 nebo v případě oznámení stavby s certifikátem autorizovaného inspektora.10
Za východisko je zde nutno v každém případě považovat § 192 StavZ, podle kterého se na postupy a řízení dle stavebního zákona použijí ustanovení správního řádu, s výjimkou případu, kdy stavební zákon stanoví jinak. Vzhledem k tomu, že tak stavební zákon u uvedených řízení a postupů nestanoví, je třeba na ně správní řád aplikovat. Dle správního řádu v případě, kdy správní orgán vydává rozhodnutí, jímž v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti jmenovitě určené osoby (nebo prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má či nemá), postupuje dle části druhé a třetí správního řádu – správní řád tento postup označuje jako správní řízení.11
Připomeňme si v této souvislosti, co se rozumí pojmem rozhodnutí, a aplikujme tyto znaky na územní souhlas a na souhlas s provedením ohlášené stavby (dále zde souhrnně označovány jako „souhlasy“).12 Pro správní akt (rozhodnutí) jsou určující tyto znaky:13
– jednání příslušného správního orgánu na základě zákona – tento znak je ve všech případech splněn, neboť při vydávání souhlasů správní orgán postupuje dle stavebního zákona;
– jednostranný a autoritativní výrok o právech a povinnostech nepodřízených subjektů – tento znak je též splněn ve všech případech, neboť souhlasy správní orgán z moci úřední stanoví, zda je možné (vzhledem ke splnění požadavků stanovených právními předpisy) stavbu umístit nebo provést či nikoli;14
– bezprostřední právní závaznost – zde platí, že souhlasy jsou závazné pro žadatele, neboť mu závazně určují, zda je stavba umístěna nebo povolena či nikoli;
– konkrétnost věci a subjektů, jimž je správní akt určen – souhlasy jsou vždy vydávány v konkrétní věci (týkají se konkrétní stavby nebo území) a pro konkrétního žadatele (stavebníka).
Souhlasy jsou tedy rozhodnutími ve smyslu části druhé správního řádu.15 Zakládají práva a povinnosti, neboť pouze na jejich základě je možno realizovat stavbu (jimi se nabývá právo na umístění a na provedení stavby).16 Je tedy možné shrnout, že souhlasy svojí povahou naplňují znaky rozhodnutí, kterým se zakládají práva,17 a tedy na základě § 192 StavZ a § 9 SpŘ je nutno při jejich vydávání dodržet postup dle části druhé a třetí správního řádu. Ačkoli zákonodárce patrně zamýšlel uvedenými instituty dosáhnout zjednodušení úředních postupů dle stavebního zákona, je z výše uvedeného zřejmé, že v tomto ohledu zůstal „na půli cesty“.
Avšak i v případě, kdy by se nejednalo při zjednodušených postupech o správní řízení dle části druhé a třetí správního řádu, neznamenalo by to, že by se tyto části na dané postupy nevztahovaly. Dle § 177 odst. 2 SpŘ se ustanovení jeho části čtvrté použijí na úkony, které nejsou upraveny v části druhé a třetí; § 154 SpŘ (úvodní ustanovení části čtvrté) potom stanoví, že při postupu dle části čtvrté se postupuje obdobně dle tam vyjmenovaných ustanovení části druhé a třetí a přiměřeně dle ostatních ustanovení správního řádu, pokud jsou přitom potřebná.
Zde neuškodí připomenout si význam slov „obdobně“ a „přiměřeně“. Obdobné použití v zásadě znamená, že se daná ustanovení použijí na danou věc v plném rozsahu18 (z důvodu přehlednosti právního předpisu zákonodárce neopisoval ustanovení, na jejichž obdobné použití odkazuje, avšak lze v zásadě říci, že postačuje záměna terminologie dle daného případu a ustanovení je možno aplikovat). Přiměřené použití vymezuje volnější právní vztah mezi ustanovením a danou právní věcí. Nelze je na daný případ aplikovat mechanicky, avšak je nutno jejich použití přizpůsobit danému případu, resp. je možné jisté odchýlení od jejich aplikace19 tak, aby jejich použití v dané věci dávalo smysl. To samozřejmě neznamená libovůli při jejich aplikaci – s přiměřeně používaným ustanovením je nutno naložit tak, aby jeho aplikace na danou věc byla logická a odpovídala (zejména z legislativně-technického hlediska) dané věci. Vzhledem k možným obtížím proto stanoví Legislativní pravidla vlády, že takovéhoto odkazu by mělo být použito jen výjimečně. (Tomu samozřejmě uvedené ustanovení správního řádu neodpovídá, neboť odkazuje „pro jistotu“ při postupu dle části čtvrté na všechna další ustanovení zákona, přičemž odkaz je ještě doplněn slovy „pokud jsou přitom potřebná“.)
Dle mého názoru by bylo v rozporu s principem právní jistoty vykládat § 154 SpŘ tak, že by si správní orgán mohl vybírat, podle kterých ustanovení bude ve věci postupovat a podle kterých nikoli. Vlastník sousedního pozemku se může např. dozvědět z informace vyvěšené na místě stavby o oznámení určitého záměru, ačkoli jeho souhlas s danou stavbou pro vydání územního souhlasu nebyl dán.20 Přijde tedy na stavební úřad se žádostí o nahlédnutí do oznámení za účelem seznámení se se stavbou a posouzení, zda by jí nemohla být dotčena i jeho vlastnická práva (a zda tedy nemělo ohlášení obsahovat i jeho souhlas se záměrem). V této situaci potom nelze připustit, aby mu bylo stavebním úřadem sděleno, že žádný spis nevede a nikdo nemá žádná práva nahlížet do podkladů pro rozhodnutí (do oznámení). Toto, konec-konců, vyplývá i z požadavku stavebního zákona, aby zjednodušenými postupy nebyla dotčena práva a oprávněné zájmy dotčených osob.21
Stejně tak je nutno připomenout, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.22 Nelze tak připustit, aby postavení vlastníků nemovitostí dotčených stavbami vyžadujícími umístění územním rozhodnutím – a mohou to být i stavby jednodušší – a vlastníků dotčených stavbami umisťovanými zjednodušenými postupy bylo zcela odlišné, neboť takový postup správního orgánu by vyvolával důvodné pochybnosti o jeho ústavnosti.23 Dle mého názoru je tedy možno neaplikovat jen ta ustanovení, u nichž je zcela vyloučeno jejich použití v dané věci.
Lze tedy opět shrnout, že i při postupu dle části čtvrté správního řádu je nutno aplikovat ustanovení části druhé a třetí, neboť v případě, že by zákon hodlal některá ustanovení těchto částí vyloučit, musela by být jejich aplikace výslovně omezena (což však stanoveno není).
1) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který bude dále v textu uváděn jako „stavební zákon“.
3) Viz též důvodová zpráva k vládnímu návrhu stavebního zákona ze dne 25. 3. 2005, obecná část, kap. 1.
5) Viz § 61 odst. 2 StavZ. Regulační plán však nemůže nahradit územní rozhodnutí v nezastavěném území. Je též dobré zmínit, že na žádost lze regulační plán vydat, jen stanoví-li tak zásady územního rozvoje nebo územní plán a je-li jejich součástí zadání regulačního plánu.
6) Stavební zákon upravuje i zjednodušené územní řízení (§ 95) – zde se ovšem jedná (stejně jako v případě „standardního“ územního řízení) o správní řízení upravené zejména v části druhé a třetí správního řádu, byť s podstatnými odchylkami dle stavebního zákona.
10) Viz § 117 StavZ. Otázkou je, zda je možno autorizovaného inspektora považovat za správní orgán a jím vydaný certifikát za správní akt. Podle § 1 odst. 1 SpŘ správním orgánem mohou být i fyzické osoby vykonávající působnost v oblasti veřejné správy. Domnívám se ovšem, že certifikát autorizovaného inspektora správním rozhodnutím není, neboť sám o sobě nezakládá, nemění, neruší ani nedeklaruje práva či povinnosti (oprávnění provést stavbu vzniká až podáním oznámení stavebnímu úřadu, který může rozhodnout o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení). Certifikát se svojí povahou blíží znaleckému posudku (srov. § 122 odst. 5 StavZ).
12) Ohledně označení správního aktu je zde možno odkázat i na názor teorie, dle které „není však důležité, jak – a pokud vůbec – je akt správního orgánu zákonem, popř. v záhlaví písemného vyhotovení označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz, licence, koncese, povolení, schválení, vidimace, legalizace a jiné) ... podstatné však je, zda správní orgán takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení.“ Mazanec, M. Správní soudnictví. Praha : Linde, 1996, s. 69.
14) V tomto ohledu je nerozhodné, zda souhlas s provedením ohlášené stavby byl stavebním úřadem skutečně vydán „písemně“ nebo zda se tak stalo (po uplynutí určité lhůty) na základě fikce stanovené stavebním zákonem, neboť v případě fikce rozhodnutí platí, že rozhodnutí bylo vydáno (byť nemá a nemůže mít stanovené náležitosti).
15) Tomuto ostatně nasvědčuje i § 122 odst. 3 StavZ, podle kterého kolaudační souhlas není správním rozhodnutím – při použití argumentu a contrario je tak možno dovodit, že ostatní souhlasy správními rozhodnutími jsou.
16) J. Hoetzel vyjádřil obecně tyto účinky takto: „Je jisté, že i pouhé povolení policejní uděluje adresátovi něco, čeho dosud neměl: odstranění překážek přirozené volnosti, toť právě to plus, kterého se žadateli dostává.“ Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich, 1937.
17) Ke stejnému závěru dochází K. Kramář ohledně sdělení stavebnímu úřadu, že proti ohlášené stavbě nemá námitek, resp. i ohledně nečinnosti stavebního úřadu při ohlašování dle zákona č. 50/1976 Sb. (a to přitom úprava tohoto zákona ani nestanovila fikci nějakého správního aktu při nečinnosti stavebního úřadu, jak činí stavební zákon) – viz Kramář, K. Některé problémy ohlášení dle stavebního zákona. Právník, 2003, č. 12, s. 1248.
18) Viz Legislativní pravidla vlády (usnesení vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1998, ve znění pozdějších změn), čl. 41.
19) K přiměřené aplikaci viz též Kindl, M. K přiměřenému použití jiného zákona. Právník, 1996, č. 4, s. 383.
23) Srov. Staša, J. Nová právní úprava stavebního řádu a správní soudnictví. Správní právo, 2007, č. 6, s. 376.
Článek byl uveřejněn v časopise Právní rozhledy č. 11/2008.
